西藏统筹城乡发展的路径选择

周莉蓉

今年是深入贯彻落实中央第五次西藏工作座谈会、自治区第八次党代会精神，适应国内外新形势、新变化，推进全区经济社会跨越式发展的关键。我们只有把统筹城乡经济协调发展作为未来加快经济发展方式转变的重要内容、作为解决“三农”问题从而更好地推进新农村建设的根本途径，才能实现全区的跨越式发展和长治久安。

统筹城乡发展的主客观因素

中共中央在《关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》中提出，要“统筹城乡发展，积极稳妥推进城镇化”。统筹城乡发展是针对城乡分割提出的，城乡分割在西部尤其突出，我区也不例外。对我区来说，统筹城乡发展有着特殊的必然性和紧迫性。我区统筹城乡发展的必然性和紧迫性源于特殊的区情。综合起来看，当前我区的社会主要矛盾仍然是人民群众日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾。同时，西藏还存在着各族人民同以达赖集团为代表的分裂势力之间的特殊矛盾。这一特殊区情决定了西藏工作的主题必须是推进跨越式发展和长治久安，坚定不移地走有中国特色、西藏特点的发展路子。

中央第五次西藏工作座谈会指出，要更加注重经济社会协调发展。《西藏自治区“十二五”时期国民经济和社会发展规划纲要》明确提出：统筹区域协调发展，积极稳妥推进城镇化。我区是一个经济欠发达地区，富民强区的重点在农牧区，难点也在农牧区。统筹城乡发展，就是要解决“三农”问题，促进我区城乡二元结构转变。加快城乡协调发展是改变城乡二元结构的根本途径，也是全面建设小康社会的必由之路。我区全面建设小康社会的战略重点是妥善解决“三农”问题，而减少农牧民与发展现代农牧业并进是解决“三农”问题的关键，因此决定了城乡统筹是其根本出路，统筹城乡发展具有十分重要的意义。

统筹城乡发展的基本内涵

统筹兼顾是科学发展观的根本方法，统筹城乡发展是其中重要方面之一。所谓统筹，意指统一谋划，相互兼顾，共同发展。城乡统筹发展，有两层基本意思：一指城乡之间的关系与发展，要做到统筹兼顾，不能顾此失彼；二指经济与社会发展方面，两方面要相互适应，共同发展。统筹城乡发展主要是针对目前普遍存在的二元经济结构状态，且这种状态与全面建设小康社会、实现现代化目标相违背。因此，统筹城乡发展的主体是政府，实质是促使城乡二元结构的转变，最终目标是城乡差别基本消失、城乡壁垒基本消除、城乡一体化的社会结构基本形成，重点是对农牧区社会的经济、政治、文化等领域进行战略性调整和深层次变革。我区统筹城乡发展的实质是如何有效发挥市场在资源配置中的基础性作用和政府对经济社会发展的宏观调控作用，以经济发展带动并促进社会进步，以城镇为纽带来促进农牧区的全面进步和发展。当然，在城乡联系中的基层政府，也应在城乡统筹中发挥积极作用。这种作用主要体现在充分发挥本地优势，通过特色区域经济的带动，使区域内部在资源、环境和社会发展各方面达到协调，积极培育市场，为上级政府统筹城乡发展创造条件。统筹城乡发展，基础在乡，关键在于解决农牧业发展、农牧区进步和农牧民增收的问题。在逐步解决“三农”问题的过程中发展现代新型城乡关系，使统筹城乡发展有所依托并落在实处。

统筹城乡发展的路径选择

中央第五次西藏工作座谈会提出，把更多关怀和温暖送给广大农牧民和困难群众。今年全国两会期间，胡锦涛总书记在参加西藏代表团的审议时强调，要坚持中央关于西藏工作的指导思想，走有中国特色、西藏特点的发展路子，扎扎实实做好西藏改革发展稳定各项工作。总书记讲话的思想性、针对性、指导性都很强，充分体现了中央对西藏工作的高度重视和对西藏人民的亲切关怀，为我们做好“十二五”时期各项工作指明了方向。我区“十二五”规划制定了建立和完善城乡协调发展机制，明确规定：“统筹土地利用和城乡建设规划、统筹城乡社会事业发展、统筹城乡社会管理和服务。”在经济发展速度较快、城镇规模扩张较大、城乡矛盾较为突出的区域，探索建立统筹城乡改革先行先试实验区，为促进城乡协调发展积累经验。在自治区第八次党代会上，陈全国同志代表区党委作的《坚定不移走有中国特色西藏特点发展路子为实现跨越式发展和长治久安而团结奋斗》的工作报告，再次明确提出要统筹区域协调发展，实施中东西战略。各级政府只有把改善民生作为各项工作的重中之重，扎实有效地推进统筹城乡发展，才能实现全区的跨越式发展和长治久安。

1、明确统筹城乡发展的基本思路

统筹城乡发展总的思路是，坚持以科学发展观为指导，把城市和农牧区进行统筹考虑，实行三次产业联动发展，推动经济发展和公共服务配套进行，形成一个城市是现代城市、农牧区是现代农牧区，现代城市与现代农牧区互相依存、共存共荣、交相生辉的新型城乡形态。

第一，要通过统筹城乡发展来降低农牧民的生存发展成本，使他们能跟城里人一样享受到均等化的公共服务。在水、电、教育、医疗、文化设施等方面加大投入。第二，要千方百计增加农牧民的收入。我区自然环境恶劣，靠农牧民本身增加收入是不现实的，必须开拓其他渠道，其中包括转移支付。目前，尽管我区有以补贴为主要形式的转移支付，但今后仍要大幅度提高政府对农牧民的补贴收入。第三，改善和提高农牧民的社会地位，使他们能像城市居民一样获得尊严。

2、找准统筹城乡发展的切入点

在统筹城乡发展问题上，转变领导观念、提高认识固然重要，而如何从当地实际出发，研究和发挥自己优势，找准工作切入点，同样重要。在统筹城乡发展上，尽管全区各地情况不同，但是有一条是相同的，那就是把“转移农牧民、保障农牧民、提高农牧民、富裕农牧民”作为切入点。转移农牧民，就是把农牧区富余劳动力从农牧业转移到非农牧业产业中去，逐步减少农牧民。自治区第八次党代会提出，农牧区富余劳动力每年转移就业35万人次以上。转移的渠道有四：一是向旅游业、服务业转移；二是在资源开发（水利、矿产）中转移；三是在工程建设中转移；四是组织起来，在组建乡镇企业、建材开发中实现转移。保障农牧民，就是在农牧区逐步建立社保体系，为农牧民特别是弱势群体提供社会保障。“十二五”期间，我区将建两万套公租房，城镇中等偏下收入家庭和进城务工人员将住有所居。新农保提前10年全覆盖，农牧民老有所依。提高农牧民，就是通过各种培训提高农牧民劳动技能和适应市场竞争的本领，为他们的就业创造更好的条件。我区要切实加大外出务工农牧民的劳动技能培训、安全生产培训、法律法规知识培训，有效提高他们的就业素质和增收技能。使他们在实践中转变为文明守法的新型农牧民。富裕农牧民，就是通过转移农牧民、提高农牧民、保障农牧民的途径，使仍在务农放牧的群众增加收入，享受城市文明，提高生活质量。

我们在推进统筹城乡发展过程中没有现成的模式，必须把发展经济、增加农牧民收入放在首位，把解决农牧民劳动就业作为突破口来抓。有两条好的经验可以借鉴：一是针对农牧民就业不充分的现状，有意识地引导农牧民“洗脑进城”，开展“农牧民素质工程”就业技能培训，提供劳务市场信息，搞好劳务中介，完善供需衔接，帮助群众打出自己的品牌。如墨竹

工卡县的无公害蔬菜（瓜果）生产基地、曲水县的藏鸡养殖基地，都是立足于本土资源而发展起来的带动农牧民发家致富的好例子。二是针对资源比较丰富的地区，采取走出去“牵红线”请进来“结良缘”的办法，与区内外优势地区和部门签订协作项目，增加就业岗位。我区劳动力转移项目的实施，对农牧民转变观念、提高竞争力起到了很好的作用，增收作用明显。目前还存在一些问题，一是劳动者普遍缺乏技能，二是队伍的稳定性比较差，三是政府的扶持力度还有待进一步加强，四是需要不断提高农牧民组织化程度。

3、统筹城乡发展的基本路径

把“坚持以工业化、城镇化和农牧业现代化促进城乡经济社会发展一体化”作为城乡统筹发展的战略着眼点。协调推动“三化”，是破解“三农”问题、实现城乡共同繁荣的金钥匙。要大力推行新型工业化建设，充分发挥新型工业化的带动和支撑作用，在推进新型工业化的过程中用现代工业生产方式改造农牧业、装备农牧业，以新型工业化带动和提升农牧业现代化。要大力推进城镇化建设，推动产业和城镇相融合，推动人口向城镇流动，只有减少农牧民才能富裕农牧民，才能消除城乡二元结构，实现新农村建设目标。要大力推进农牧业现代化，把现代化农牧业作为实现城乡共同繁荣的“黄金产业”来经营，以农牧业现代化夯实城乡发展基础。把发展县域经济作为城乡统筹发展的关键点。增强县域经济就要改革和完善农牧区金融体系，扩大县域经济资金来源。要加快转变发展方式，加大农牧业结构调整的力度，大力发展高原特色农牧业。立足县域资源、产业基础和人力资源，精心筛选县域特色项目，培养有特色、有优势、有市场、有效益的县域支柱产业。重点建设农畜产品生产基地和区域性农贸市场，建立农畜产品加工体系，做大做强青稞、小麦、药材、牛羊肉、皮毛等农畜产品加工业。要大力发展民营经济，鼓励具有一定实力的企业上规模上水平。要把县城建设成县域经济的龙头和农牧区城镇化的经济中心，集聚生产要素，承载农牧区人口转移，发挥统筹城乡的作用。把实行“工业向集中发展区集中、农牧民向城镇和新型社区集中、土地向适度规模经营集中”作为统筹城乡发展的切入点。实行工业向集中发展区集中，才能把产业做大做强，才能提供更多的就业岗位，才能把城镇壮大起来。实行农牧民向城镇和新型社区集中，可以使农牧民生产生活条件得到改善，改变难以实现富裕起来的状况。实行土地向适度规模经营集中，可以释放大量的劳动力，才能实现农牧业现代化，提高农牧业经济效益，增加农牧民收入。目前，我区实行三个集中的条件已经基本成熟，而且已经有了成功的经验和成熟的路子，如堆龙、达孜等园区都是好的经验，只要认真加以引导，易于收到立竿见影的效果。

把落实中央一系列推进城乡一体化发展的政策作为城乡统筹发展的着力点。如国家对农牧民实行直接补贴；加大了农村水、电、路、信等基础设施建设的扶持力度；全面实施了义务教育经费保障机制改革，实行了新型农村合作医疗制度全覆盖；全面建立和完善了农村最低生活保障制度，开展了新型农村社会养老保险试点工作；公共财政向农牧区倾斜，覆盖农牧区的范围不断扩大；逐步放宽了农牧民进城就业和居住的限制，积极维护民工合法权益等等。这些政策我区都走在了全国的前列。对于这些统筹城乡发展的好政策要不折不扣地落到实处，尤其是一些地方配套资金要全部落实到位。把推进城镇化与新农村建设“双轮驱动”作为城乡统筹发展的立足点。把符合落户条件的农牧业人口逐步转为城镇居民作为推进城镇化的重要任务。一方面要加快城镇化进程，着力营造良好的人居环境。在实施城镇化战略中，既要注重改进居住分散、交通不便、制约市场发展的现状，又要防止人口拥挤、影响环境等问题的出现。特别要注重建设绿色城镇，构造“林中城、城中绿”，营造良好的人居环境和投资环境，实现城镇建设与人口、资源、环境的协调发展。另一方面要加快新农牧区建设，通过加快传统农牧业向现代农牧业转变进程，加快农牧区二、三产业发展，全面提高农牧民素质，改善农牧民居住条件，加强农牧区新型社区建设，努力把现代文明引向农牧区，让广大农牧民也过上城里人一样的生活。（作者单位：自治区党委党校）