扶贫开发为农牧民开启致富之路

陈爱东

2005年，国务院扶贫办决定在全国开展推进整村扶贫工作的试点。西藏自治区党委、政府鉴于西藏特殊的自然条件以及贫困区集中连片的特点，决定把整个西藏农牧区作为一个特殊区域集中连片加以产业扶贫，大力推进西藏农牧区整体脱贫致富的工作。党的十七大以来，西藏积极探索符合西藏特点的扶贫开发新模式，大力开展强基惠民活动，使农牧区扶贫工作取得了可喜成绩，确保了西藏经济社会稳定、和谐、健康发展。

一、西藏农牧区扶贫开发的主要成就

（一）农牧民人均收入增加，绝对贫困人口减少，贫困发生率显著降低。

“十一五”时期，在一系列的政策支持和全区人民的共同努力下，西藏农牧民人均纯收入实现了持续提高、绝对贫困人口得到了持续减少：2005年到2010年西藏农牧区人均纯收入增长了90%，平均年增长20%以上，超过了全国农村平均增长水平；绝对贫困人口从2005年的37.3万人减少到2010年的16万人，年均脱贫10%左右；贫困发生率2005年为16.8%，2010年降低到7.3%；以2009年和2010年贫困发生率的对比来分析，西藏贫困发生率降低了1.9%，而全国贫困发生率只降低了0.6%。同时，2010年西藏重点扶持县的农牧民人均纯收入高于全国同期水平161.4元，已达到3434.4元。这些数据表明，西藏农牧区整体扶贫开发效果明显。

（二）农牧区基础设施建设得到加强，农牧业发展水平得到提高，农牧民生产生活条件得到全面改善。

首先，农牧区基础设施条件大大改善。自中央第三次西藏工作座谈会以来，西藏农牧区的基础设施建设步伐明显加快，“十一五”期间开工的“188项目”以及2160个扶贫开发规划项目，涉及新修乡村道路、桥梁、水渠等生产资料建设和农牧区公共服务的改善等诸多领域，基本实现村村有电视、村村通电话、村村有农家书屋、县县有综合文化活动中心。并在西藏所有县、乡、村医疗机构配备了基本医疗设备，文化信息资源共享工程服务网络实现了县级覆盖。还通过安居工程，使140万户农牧民住进了安全、舒适的安居房。这些对改善西藏农牧区基础设施条件起到了重要作用，为农牧区扶贫开发打下了坚实的基础。其次，农牧区生态环境建设也在逐步推进，农牧业发展水平大大提高。截至2011年年底，西藏已建立各级各类自然保护区47个，生态功能保护区21个，退耕还林58.5万亩，退牧还草5911万亩，有效保护了重要的生态区域，万元地区生产总值能耗已控制到1.28吨标煤以内，主要污染物排放总量得到了有效控制，环境质量保持在良好状态。党的十七大以来，西藏主要农畜产品总产量逐年增加且结构更加合理化：2011年西藏实现粮食总产93.73万吨，猪牛羊肉产量达27.67万吨，奶类产量31.35万吨；与2008年比较，粮食总产量基本上持平，但全年猪、牛、羊肉产量和奶类产量分别有10%以上的增长。

（三）通过产业投资导向，特色产业扶贫加强，农牧民就业渠道拓宽。

西藏拥有众多的特色优势资源，因而有条件通过特色产业来扶贫。在中央政府和西藏自治区党委、政府的政策支持下，“十一五”期间，西藏自治区党委、政府加大了对特色产业扶贫资金的投入，安排了1.6亿元的资金，实施了以建材为主的特色项目248个；组建农牧民专业合作户190个，农牧区有7.83万人的劳动力转移，人均年收入增加了1050元。这表明，通过特色产业进行扶贫将成为西藏农牧区扶贫的长效路径。

（四）经济社会事业较快发展，扶贫基础更加巩固。

党的十七大以来，西藏农牧区的社会事业发展取得了巨大的成就。在教育方面，截至2009年年底，西藏的“普九”、“扫盲”任务就已全面完成，小学学龄儿童入学率、小学毕业生升学率、初中入学率分别达到98.8%、93.8%、92.2%。目前，西藏居民享受初等教育的程度已和全国水平基本相当。特别是在全国率先实现城乡免费义务教育之后，又连续11次提高教育“三包”经费标准（平均每人每年达到了2500元），彻底解决了农牧民子女上不起学的问题；在医疗方面，医疗网点已覆盖到所有农牧区，农牧区实行的合作医疗制度和医疗救助制度，使农牧区看病难、看病贵的问题得到极大缓解。据统计，西藏和平解放后，国家累计拨款18亿多元用于发展西藏医疗卫生事业，每年用于农牧民的医疗补贴超过了2000万元。

二、西藏农牧区扶贫开发的主要经验

（一）中央政府的大力支持、对口单位的无私支援是西藏农牧区扶贫开发之所以能够取得较好效果的重要前提。长期以来，中央非常关心西藏农牧区的扶贫开发工作，无论是中央财政的专项补助，还是建立的对口援助制度，都有力地支持了西藏农牧区的建设。

（二）西藏自治区党委、政府的正确领导、农牧区基层干部的政治素质、业务素质及农牧民的自我发展能力的提高，是实现农牧区反贫困使命的关键。要实现西藏扶贫攻坚的目标，就必须依靠自治区党委、政府的正确领导，必须依靠当地干部群众发展经济、自力更生、艰苦奋斗。实践证明，自“八七”扶贫攻坚以来尤其是“十五”发展纲要实施以来，西藏既注重用好、用足政策优势，又注重通过产业开发扶贫、参与式扶贫来培养贫困群众的自我发展能力，脱贫、减贫效果显著。

（三）重视培育“造血”功能，从源头上治理贫困。在中央政策的支持和引导下，自治区党委、政府及各职能部门致力于西藏贫困农牧区生态环境保护和建设，力图加强贫困农牧区的“造血”功能，从源头上治理贫困。截至2010年年底，全区共建立各级各类自然保护区47个、生态功能保护区21个，自然保护区面积已超过全西藏土地面积的1/3，居全国首位。西藏还在全国率先启动了西藏草原生态保护奖励机制试点工作，建立了森林生态效益补偿制度。这些成就的取得，加快了西藏的反贫步伐和节奏。

（四）因地制宜，在不同地区逐步采取多样化的特色扶贫开发模式。西藏自1994年以来，逐步形成了适合各地特点的多样化扶贫开发模式。1994年开始的“八七”扶贫攻坚计划，促使西藏实现了由救济式扶贫向产业开发扶贫的转变。西藏各级党委和政府还针对一些生态保护区、环境恶劣不宜居住区域、地方病多发区域，采取了生态移民、异地扶贫开发等特殊的扶贫方式，对于人口较少民族聚居区域，采取了根治“原始贫困”的长效机制扶贫方式。

（五）创造性地推出“争相推进、连片开发”和定点扶贫的战略。进入新世纪以来，西藏依靠“集中连片”开发的政策优势，创造性地提出了“争相推进、连片开发”扶贫开发战略。仅“十一五”期间，西藏先后组织实施了61个争相推进扶贫乡（镇）和4个整村推进扶贫试点工作，安排实施了整乡推进扶贫项目580个，该项目的农牧民人均纯收入的增速超过了全区平均增速，全区重点扶持人口由2005年年底的37.3万人减少到2009年年底的20.3万人，低收入人口由2005年年底的96.4万人减少到2010年年底的50.2万人。

（六）强基惠民和驻村工作的有力措施，进一步推动了农牧区的脱贫致富。2011年10月以来，自治区派出20000多名干部、5000多个工作队，进驻所有农牧区行政村，开展了旨在大力宣传党的方针政策、着力解决农牧区存在的各种突出问题、切实提高农牧民生产生活水平的强基惠民活动。该活动使干部的足迹踏进了全区所有的农牧民的家中，全区各级驻村工作队紧紧围绕突出问题，为农牧区群众送政策、送资金、送科技，使广大群众既接受了教育，又得到了实惠，为农牧区的脱贫致富作出了积极贡献。

三、进一步推进农牧区扶贫工作的对策和建议

（一）继续加大对农牧区的扶贫力度。在经济社会快速发展的今天，采取多种方式支持西藏农牧区扶贫开发工作很有必要。一是针对一些重点公共项目，中央继续加大直接补贴和直接投资项目。如基础设施建设、医疗、农牧民安全饮水等；二是完善转移支付制度，可以采取不同的转移支付方式。如实行有条件不封顶的配套扶贫拨款，上级政府在拨款的同时要求地方政府按比例提供配套资金；三是通过税收优惠，鼓励农牧区原始产品加工厂的建立；四是通过财政投融资方式，为当地农牧区成立农业专业合作户提供资金担保。

（二）进一步发挥产业优化在扶贫工作中的作用，有效提高农牧民收入。在今后西藏农牧区的扶贫工作中，更要发挥产业拉动经济的作用，更加注重特色产业体系的完善，积极引导农牧民从第一产业向第二、第三产业拓展，多渠道增加农牧民收入；重视农牧业科技创新，培育农牧民专业合作经济组织，引导农牧业向科技化、特色化、规模化发展。

（三）突出重点，加大对农牧区教育投入力度。当前西藏农牧区仍然面临着人员素质低下的问题，因而，需要加大对农牧区职业教育的投入力度，提高农牧民从业的能力。如针对成年农牧民创办技术培训学校，可以选择以乡为单位，政府组织报名，到县级单位培训；提高对农牧区教师的补贴和待遇，鼓励志愿者到农牧区或偏远县区任教，并采取周期流动性调动的方式等。

（四）建立和完善适合农牧区的社会保障体系。建立一个适合农牧区的社会保障体系是西藏农牧区扶贫工作的重要内容。可以在医疗方面实施农牧民贫困家庭免费医疗制度；鼓励社会成员以及社会慈善机构对西藏偏远农牧区贫困户的捐赠；适当降低农牧区领取养老保险金的年龄，在同等缴费标准的条件下，提高农牧区养老保险金的发放标准等。（作者为西藏民族学院副教授）