该文刊发于《西藏民族大学学报》2013年第一期

西藏“三包”教育政策发展对策思考

许小娟

（拉萨北京中学 西藏拉萨 850000）

摘 要：本文对进一步完善西藏“三包”教育政策提出了具体的对策建议：深化政策研究、加大政策宣传、细化政策内容、强化政策监督、灵活执行政策、加强政策立法、关注教师群体、重视思想教育。

关键词：西藏；“三包”；教育政策；对策

[作者简介]许小娟（1979- ），女，陕西西安人，现为西藏拉萨市北京中学 ，北京师范大学教育学部在读硕士研究生，主要研究方向为民族教育。

一、问题的提出

西藏作为我国特殊的、重要的、高海拔边疆民族地区，由于历史及自然地理生态等诸多原因，经济及社会发展相对闭塞落后。长期以来，党中央、国务院高度重视西藏工作，对西藏给予了特殊的关照。为加快西藏发展，中央先后召开了五次西藏工作座谈会，制定了一系列扶持西藏发展的政策和措施。西藏除享有中央政府关于民族自治地区所有的政策措施外，还享有一些特殊的优惠政策，“三包”教育政策就是其中之一。

百年大计，教育为本。教育是提高民族素质的根本途径，也是发展民族经济的根本途径。[1](P327)西藏属于教育欠发达地区，为加快西藏教育事业的发展，中央不断加大对西藏教育的投入力度，据统计，1959年至今，国家累计为西藏教育投入近四百零七亿元，[2]为西藏教育事业的发展提供了坚实保障。自1985年起，国家对西藏农牧民子女接受义务教育实行“包吃、包住、包学习费用”的“三包”政策。从2011年春季学期开始，西藏第九次提高教育“三包”标准，并对学生资助政策作了相应调整。即学前教育阶段、义务教育阶段西藏农牧民子女的补助标准和“三包”标准提高到2000元外，就读高中的农牧民子女此次也被纳入教育“三包”范围。学前教育、初中和高中阶段的城镇困难家庭子女首次开始享受每年2000元的助学金政策。新的西藏教育“三包”政策实施以后，受惠面将从原来的27万名学生扩大到五十多万，西藏98%以上的在校生都能享受到这一优惠政策。2011年秋季开学，西藏第十次提高中小学“三包”标准，并按照分类原则划拨“三包”经费，提高幅度从200元到400元不等。也正是在这一政策的推动下，西藏和平解放六十多年来，西藏现代教育在极其薄弱的基础上,在极其困难的条件下,以大大高于全国平均水平的速度发展，教育规模不断扩大，教育质量、层次大幅度提高，2011年9月，西藏73个县（市、区）全部实现“两基”目标，顺利通过“两基”国检。“两基”人口覆盖率达100％。[3]“一个都不能少，一分钱也不要”成为了西藏发展义务教育的真实写照。

可以说，没有“三包”教育政策，在西藏这样特殊的环境下，全面完成“两基”攻坚任务是难以想象的，甚至是不可能的。没有党中央、国务院的特殊关怀，没有“三包”教育政策的顺利实施，就没有西藏教育的今天。

“三包”教育政策在西藏教育发展中的作用不是一句简单的“重要”就可以涵盖的。这一政策为西藏教育的发展提供了最根本的保障，它让每一位适龄儿童没有任何理由因经济上的困难而放弃学业。然而“三包”作为一项重要的地区教育政策，在发挥巨大效应的同时，却不为人所知或者只是作为一个名词存在于人们的头脑中，只有相关的执行者在对政策进行着刻板地实施；政策文本形式单调，除了数据上的更新，在其他内容上都是对以前文本的简单复制等；政策执行严格而呆板；政策规范欠缺，监督不足，所有这些都使这一政策在实施中不能充分地发挥它的效用。作为一项已经执行了二十多年的重要的民族教育政策，“三包”政策在西藏教育发展的历程中对西藏教育的飞跃发展功不可没，“三包”教育政策仅仅是被当做一项政策而予以执行，还缺乏足够的学术关注，对“三包”教育政策的科学性、合理性、局限性及其对策建议都还缺乏深入系统的研究。那么，新的条件下，如何进一步完善“三包”教育政策，使其效应的发挥最大最优化，本文在充分调研的基础上提出一些对策建议。

二、进一步完善“三包”教育政策的对策建议

（一）深化政策研究

目前，我国民族教育政策的基础理论建设薄弱，在前瞻性、系统性、指导性等方面十分欠缺，难以为高质量的民族教育政策的选择提供智力支持。[4](P303)“三包”教育政策是党和国家为了实现西藏教育事业的发展而制定的，这项政策在实施过程中随着西藏教育的发展也在不断地发展和完善。作为一项重大的民族教育政策，要全面地发挥其效用，需要各级政策决策部门按照现代政策科学发展的要求建立相应的政策咨询组织，在政策执行过程中充分发挥分析政策问题、论证政策方案、评估政策实施效果等咨询协调功能，并协助决策部门对政策实施中遇到的新问题、新矛盾及时研究，提供政策调整方案。咨询组织作为政策研究部门是教育政策实施方案民主化、科学化以及政策顺利实施的基本保证。但是，“三包”教育政策实施二十多年以来，作为一项非常重要的地方民族教育政策，研究者甚少，这不能不说是这一政策的一大遗憾，也是政策不够完善的一个重要因素。现代教育领域“没有人研究的政策不可能成为好政策”，“不关心政策应用的研究不可能成为有价值的研究”的观念，正成为越来越多的人的深刻理念和价值追求。[5]为此，笔者认为，无论是国家还是地方都应积极地与教育专家、政策专家尤其是民族教育政策方面的专家相协作，加强对这一政策的研究。同时在研究中避免陷入两个极端：一是研究失去自身的独立性，沦为政策的附庸；另一个是研究陷入自我欣赏的陷阱，不顾及现实的意义。[6](P272)这就要求必须树立教育政策的科学观、过程观、创新观和教育政策的国际视野，在对“三包”教育政策研究过程中既要加强对这一政策的文本研究，同时也要结合对政策实地实施的研究，使研究以现实为依据，充分结合西藏教育的实际，为政策的发展提供进一步完善的思考，促成这一政策科学、细致、合理，使政策效果实现最优化。

（二）加大政策宣传

加强政策的宣传，使政策对象明确政策的内容含义和政策的目标，有利于推动政策有效的实施。要通过各种有影响力的渠道和方式，向政策执行人员、目标群体和社会各方面宣传政策的目标、内容、要求及政策的合法性、合理性、必要性和意义等方面的信息，以取得他们对政策的理解、认同和支持。[6](P200)只有当政策环境中的每一个对象都明了政策的内容和政策的指向性，才能从思想意识上加强对政策环境中自我的意识，有意或无意地朝着政策的目标迈进。同时，加强政策宣传获得民众的理解和支持，掌握民众对政策服务的满意程度，这越来越成为教育决策科学化、民主化的关键。[7](P165)因此，要进一步加强对“三包”教育政策的宣传力度，形成有利于政策执行的社会舆论环境。在这方面自治区教育厅和财政厅已下发了由藏汉文编写的专门的“三包”教育政策明白卡，但其内容简单，只是对“三包”政策文本的一个简单的概括。在调查中笔者了解到无论是农牧民还是在校学生都只是简单的知道“三包”这个名称，对其具体内容、政策目标几乎没有人知道。因此，应该创新政策宣传的方法，加强政策宣传的力度。可以编印制作详细的“三包”教育政策问答，家长和学生人手一份，在新生入学的家长会上由藏族老师进行深刻解析；或在广播电视报刊等新闻媒体上开设专栏，集中宣传；还可以通过学校的宣传栏、黑板报、公示栏等等加强宣传；也可以通过驻村工作队向基层行政人员和农牧民答疑解惑，对“三包”教育政策大力宣传，做到家喻户晓。

（三）细化政策内容

在政策被正式采纳之前，它必须以书面的形式表达出来。[7](P134)那么在政策具体执行之前就应该有已经经过审查的科学完备的政策文本，可是笔者在调研过程，对所搜集到的“三包”教育政策文本（基本上都是政府工作文件）进行分析发现，“三包”教育政策前后调整了9次，而“三包”教育政策文本每次都会以文件的形式下发到下一级相关单位。对于政策的调整在文本中的表现，除了“三包”教育政策经费的变动之外，其他内容基本沿袭政策的上一文本，并未做大的改动或相应的完善，甚至同一政策针对的不同教育对象“幼儿”、“初中”、“高中”，三份不同的文本内容也基本相同。一项教育政策方案，往往只是提出确定目标和实现目标的基本原则和大致轮廓，是比较抽象的。为了有效地实施政策，还必须在这些比较原则的政策指导下，再结合具体实际情况，对总体目标进行分解，编制出具体的执行工作计划，明确任务的范围，合理地组织人力、物力、财力，制定实施步骤，安排进度，规定期限，将政策进一步具体化。[6](P198)同时，“三包”教育政策的文本非常零散，不易收集，难以整理。文本不全现象严重，在不同单位收集到的信息类似。文本不够系统，存在着部分年代缺失的问题。因此，在此，笔者提出加强政策文本的完善，政策文本是对政策内容的最好的阐释，是对政策执行者最好的行为指导，一份科学细致严谨的政策文本必将对政策的执行实施起到重要的引领作用，我们难以相信一份简单粗糙的文本能使执行者在执行行为中做到更加细致严谨。民族教育政策内容单一、笼统，政策的中肯性欠缺，导致政策实施引发新问题。[4]政策的制定难免会存在一定的欠缺，政策制定者很难考虑到政策实施过程中的所有问题。因此，在对“三包”教育政策的文本分析中可以看到，政策本身尽可能考虑到了同一地区（西藏）不同区域的政策内容的区别，对于边境县乡的“三包”金额要高于其他地区，对于高出的数额是如何界定的无从考察，但是这一数额是否科学确实值得商榷，同时对于非边境县乡再无细化的分别，实行统一的政策资金拨付，这也会导致公平中的不公平问题产生。家庭经济条件较好和较差都平等地享有这一政策，对于家庭条件好的也许优惠政策对其帮助不大，而对于条件较差的家庭，也许政策的帮扶力度还不足。为此，笔者认为，对“三包”学生的标准界定应进行适当调整，即使不能细化到个人，也应在同一区域内对于乡与村再进一步细化，比如，在同一地区内距离县城近的经济条件较好的乡、村和距离县城较远经济条件较差的乡、村在总的财政数额上再做一个微观层次上的调整，使他们尽可能平等地得到政策的优惠。在这方面林周县的“校财局管，统一分配”的管理办法值得借鉴。

（四）强化政策监督

公共权力一旦缺乏监督和制约，就有可能成为脱离社会的力量，成为政府官员滥用职权，以公谋私的手段和工具，从而严重违背公共权力为公共利益的实现而服务的根本目的。[7](P167)政策的执行过程是一个非常系统的过程，它要求政策的制定者、管理者、实施者和政策对象形成联动机制，良性循环的运行机制，才能使政策得到合理有效的实施，才能最大限度地发挥政策效力。这就要求加强对政策执行监督，完善政策管理体系，使政策的各个过程都做到有据可依有据可查。总的来看，“三包”教育政策的监督机制是健全的，但基本上都是教育行政部门联合纪检、财政等相关部门来做。我们应该强调有效的监督，将政策目标纳入政策监督过程，确保政策受益者对政策执行的满意。针对“三包”教育政策，应该让教师、学生、学生家长参与政策监督过程，对政策实施过程中存在的问题及时提出，并协调整改。学生要从维护自身利益的角度关注政策，参与政策的实施，并对政策的实施提出符合自身利益实际的合理的变通措施，例如学生可以对学校食堂的饭菜质量、卫生，或男生女生盛饭的多少给出合理的建议，既提高饮食质量也避免浪费，使政策得以有效实施，这也是对政策的客观监督。同时，加强“三包”公示制度，对每一笔财务支出，进行定期公示。确保“三包”经费的支出科学合理，避免不必要的弄虚作假和白条假账现象的发生。

（五）灵活执行政策

笔者在对“三包”教育政策执行过程的相关调研中看到，关于“三包”政策教育经费的安排，文件明确规定每生每年的“三包”经费中，90%用于生活，10%用于服装、装备等，同时规定不得挪用，不能有剩余，严格按照比例分配。而笔者也多次听到，“这个不能动”、“这个不能剩”、“这是高压线”、 “这个太敏感了”等诸如此类的表达，难道真的浪费都不能剩吗？难道真的其他地方不够而另一方面有结余也不能动吗？在此笔者认为，政策是“死”的，而人是“活”的。再好的教育政策也不可能解决教育过程中存在的一切问题，因为政策不可能完美无缺，因此，对政策的执行也不应该一刀切，应从小区域（学校）的实际出发，灵活运用，最大限度地提高教育政策的效益。纸面上的政策是死的，但是良好的政策措施在引起社会关注、发动各方力量方面的效应却是活的。这就要求政策执行者在政策执行过程中，灵活应用、充实政策内涵。第一提出对政策这一不合理部分的意见和建议，期望政策得到修改完善。第二在实施过程中灵活变通，在不违背政策初衷，不违反原则的情况下，可以进行适当调整。既避免不必要的浪费，又使有限的资源得到最合理的利用。乡镇与乡镇之间以经济条件和贫困状况划分类型和比例；在享受“三包”政策的学生中，向品学兼优的学生倾斜，以利于激发学生学习的自觉性，同时也是对学校、家庭、社会三位一体教学育人的促进。应适当地权力下放，加强与扩大学校经费的自主权。按照政事分开的原则，通过法律法规确定学校在哪些方面、何种程度上拥有自主的权限，明确民族学校的权利和义务，使其真正成为自主办学的实体。[8]在政府的宏观调控下，适当加强学校的经费自主权，使学校可以按照自身的实际和规律自主运行，从而最大限度地发挥学校的内在动力和活力，实现“三包”教育政策效果的最优化。

（六）加强政策立法

影响教育政策执行的因素很多，其中一项就是政策合法化。“一个法制完备的民族教育体系才是富有效率的、充满活力的民族教育体系。”[9](P97)我们说政策的合法化愈高，政策的执行效果愈好。政策一旦合法化，意味着它得到了政治系统的承认，获得了正式的公共性和权威性，从而使其在执行过程中能依靠法律为坚强后盾，确保有效执行。[10](P66)这里，笔者认为应将“三包”教育政策制度化、合法化，使这一政策得到法律保障是完善这一政策的一个必要环节，也只有将这一政策合法化才可为西藏的基础教育提供可持续发展的后劲力量，只有当这一政策获得了合法的地位，具有严格的执行效力，才能保证它的有效性和发展性。一个好的政策要发展，它就要有法律保障作为后盾，使其稳固下来。国家和西藏应该尽快制定《西藏民族教育条例》等相关法律条文，明确 “三包” 支出在财政支出中应占的比例，并细化在所有的义务教育经费中用于支持 “三包”发展的数额以及将来增长的幅度。只有把 “三包”政策以法律的形式稳定下来，其发展才会显现出无限的生机与活力。

（七）关注教师群体

“三包”教育政策解决了孩子上学难的根本问题，保证了西藏义务教育的顺利实施，为西藏高等教育的发展和民族科技文化水平的提高奠定了良好的基础。但是，笔者认为“三包”教育政策在充分考虑学生的利益、为学生上学提供一切便利的同时，也应关注生活在同一片天空下，与学生朝夕相伴的教师群体。“三包”教育政策的目标是解决西藏孩子上学难的问题，然而上学的问题解决了，如何让他们学得好，忽视了对教师的关注，势必影响到教育教学的质量。因此，笔者认为，“三包”教育政策不应只考虑学生，同样应关注教师。“三包”教育政策为西藏教育的发展提供了经济保障和实施保障。在西藏，尤其是在县乡甚至村和教学点工作的教师，他们生活条件艰苦，物质及精神生活贫乏，长期与家人分离，且工资待遇低。许多教师远离家乡，既无法照顾自己的父母，也不能教育自己的孩子，他们一年才可以与家人团聚一次；由于交通不便，许多老师去趟县城都十分困难；因教师的工资并不高，物价却比城市要高很多，而且质量较差；教师工作之余、无处可去，没有什么可供休闲娱乐的场所，连业余的书籍都难以买到……但是生活在这里的老师并没有因为这一切的贫乏而有丝毫的松懈，他们的职责既是教师同时又是学生的家长和朋友，他们从学生的学习到生活起居无一不管，在学校这所大门里，他们和学生是真真切切的一家人。所以，应向这些工作在一线的西藏边远地区的教师致敬，他们是高原上的春风，是他们让每一颗花朵绽放。要切实改善和提高西藏地区教师的待遇，特别要关心艰苦边远落后地区教师的生活、工作和学习，与内地、与城市的教师真正差别对待，从而使他们能够安心工作、喜欢工作、长期工作。

（八）重视思想教育

如何在物质资助的同时，加强精神资助，引导学生树立正确的消费观念，学会节约，把零花钱用在学习和生活上，从而促进健康成长；引导学生和家长建立感恩意识，把国家的特殊关怀化为学习和致富的动力；引导学生自尊自立自强，积极开展勤工俭学等，这无论是对学生还是对家长，甚至对西藏的教育都是非常重要的。这些都需要广泛地开展主题教育活动，深入持久地开展思想教育。西藏至今在全国还属于比较落后的地区之一，这是一个客观事实。这也是国家制定“三包”教育政策的一个根本原因。但是，无论是其他兄弟省份的对口支援，还是国家的政策支持，都客观上给西藏的发展注入了血液。西藏要实现真正意义上的发展，必须靠生活在这片土地上的每一个人，需要每一个个体的努力。我们在教学生的时候说“教是为了不教”，在这里我们也应该说“帮是为了自立”，相信从思想上认识到这个问题的时候，西藏就在渐渐地强大，终将改变输血的命运而拥有自己新鲜的流动的血液，这也是“三包”教育政策的根本目的，同时，也可以增强西藏教育的自我发展能力，不断促进西藏教育持续健康内涵式发展。

三、结 语

“三包”政策是国家为促进西藏义务教育发展制定的重大政策，是在特定时期、特定环境下,针对西藏教育的特殊问题而制定的。西藏教育的实践在不断地发展、变化，“三包”政策也要随之发展、变化,不断调整与完善。调整与完善的基本原则是科学化、规范化、法制化、系统化。科学化指的是政策的理论依据科学,符合西藏实际、具有可操作性；规范化的含义是政策条文表述准确、清晰、简洁,易于理解和掌握；法制化则要求将成熟的、稳定的、重要政策适时纳入教育法范畴,以法律的形式确立,提高政策的权威性和稳定性；系统性指的是逐步建立起与西藏教育发展相适应的全面而系统的政策体系。“三包”政策还有着需要改进的地方，在实行过程中也有一些急需研究和解决的问题，必须对其进行认真总结研究，以不断拓展西藏义务教育的未来发展之路。相信随着时间的推移，这一政策一定会更加的科学和完善。

“三包”政策不能解决西藏教育发展的所有问题，但国家每年这么大的一笔经费投入，如果完全发挥了它的实效，对西藏教育发展的意义也是不可估量的。如何让这一特殊的地区优惠政策，如一支火源点燃西藏教育熊熊烈火般的希望，是值得每一位教育工作者、研究者认真思考的问题。

[参考文献]

[1]王希恩．当代中国民族问题解析[M]．北京：民族出版社，2002．

[2]张帆，扎西，刘文波．民生春风润高原——西藏保障和改善民生工作综述[N]．人民日报，2011-05-25．

[3]郭雅茹．西藏全面实现“两基”目标[Z]．新华网，2011-09-29．

[4]张秀兰主编．中国教育发展与政策研究30年(1978-2008)[M]．北京：社会科学文献出版社，2008 ．

[5]袁振国．政策型研究者和研究型决策者[J]．教育研究，2002（11）．

[6]袁振国主编．教育政策学[M]．南京：江苏教育出版社，1996．

[7]黄忠敬．教育政策导论[M]．北京：北京大学出版社2011．

[8]木永跃，熊凯．优化民族高等教育管理机制[J]．今日民族，2008（10）．

[9]金东海．少数民族教育政策研究[M]．兰州：甘肃教育出版社，2002．

[10]吴志宏，陈韶峰，汤林春．教育政策与教育法规[M]．上海：华东师范大学出版社，2003．