发挥地方政府职能 加强西藏人力资源开发

宁珠达美

（中央民族大学行政管理学院 北京 100081）

摘 要：人力资源质量低，人力资本存量少是制约西藏经济发展的关键因素。近年来，随着改革开放的深入和市场经济的不断完善，这种劳动力资源的缺陷越来越严重阻碍了西藏经济的发展。根据西藏经济属于典型的政府主导型发展模式的特点，在西藏人力资源开发中，应该积极发挥西藏各级政府的作用，本着以人为本的科学发展理念，制定人力资源开发战略，强化人力资源开发，提高西藏人力资源的整体素质。

关键词：西藏人力资源；结构合理；资源开发

[作者简介]宁珠达美（1986- ），女，藏族，西藏扎囊人，现为中央民族大学行政管理学院在读硕士研究生，主要研究方向为世界民族政治学。

舒尔茨认为：“发展中国家的贫困的根本原因不在物质资本落后，而在于人力资本匮乏”。人力资源质量低，人力资本存量少是制约西藏经济发展的关键因素。所以，无论是要实现现阶段的摆脱落后、发展经济目标，还是未来的可持续发展目标，都必须攻克人的制约的因素，建设高质量人力资源的力量。经济学家樊纲教授也指出：“人类真正的局限是在他们自己，真正可怕的不是资源枯竭。”尽管西藏资源特别是水资源、矿产资源储备极为丰富，却仍然是全国乃至西部经济最欠发达地区之一，这从某种意义上再次证明资源是外生的，要真正摆脱贫困，全面实现小康西藏，必须建设好西藏人力资源。

一、西藏人力资源存在的主要问题

由于特定历史社会条件的制约，整体来说，西藏的人力资源难以满足西藏经济社会发展的需要，尤其在人力资源总量、高端人才存量等多方面都存在着不足。

（一）人力资源总量不足

据第六次全国人口普查，西藏人口为300.22万人。全区常住人口中，具有大学（指大专以上）文化程度的人口为 165332人；具有高中（含中专）文化程度的人口为131024人；具有初中文化程度的人口为385788人；具有小学文化程度的人口为1098474人（以上各种受教育程度的人包括各类学校的毕业生、肄业生和在校生）。同2000年第五次全国人口普查相比，每10万人中具有大学文化程度的由1282人上升为5507人；具有高中文化程度的由3548人上升为 4364 人；具有初中文化程度的由6343人上升为12850人；具有小学文化程度的由30441人上升为36589人。尽管西藏人口数量和受教育程度均呈现不断增长趋势，但70%以上的人口分布在西藏广大的农牧区，他们中的绝大部分人口缺乏专业技能，据统计，每千人拥有卫生技术人员数仅为3.44人。这说明西藏人力资源在总量储备上存在严重不足，要在这样的基础上开发出足够的人力资源，较之人口密集地区难度更大。

（二）高端人才匮乏

据2010年统计年鉴数据计算，西藏平均每万人口中大学生只有106人，中专生77人，数量严重不足。西藏目前需求的是实用型、技术型人才，特别是农业、水利、水电等基础产业方面的人才。2010年，西藏从事科学研究、技术服务的人数仅有7445人。如果将这7445人细分为农业、工业、服务业等行业，每个行业的人数就更少得可怜。从西藏高等学校分科毕业生数的构成看，主要是以文史、经济管理类毕业生为主，而农牧区急需的农业和医疗技术人员的培养还是不能满足西藏经济社会发展的需要。

（三）人力资源在产业间分布不合理

据2010年西藏统计年鉴显示，2010年三大产业从业人数为173.39万人，其中第一、二、三产业从业人数分别为92.96万人、18.85万人、61.58万人。而西藏GDP产业结构为53.6%、10.9%、35.5%。不难看出，随着经济的增长，就业结构与产业结构出现严重偏离，第一产业在三个产业中的就业比重偏高，而二、三产业的人才缺乏，人力资源数量较少。劳动力并未随着产业转换顺利实现转移，传统农牧业中仍旧存在大量剩余劳动力，这说明西藏仍然处于传统产业结构向现代产业结构转变的初级阶段。[1]以2010年为例，西藏农林牧渔业总产值为100.8亿元，人均3300元左右，大大低于全国平均水平；西部十二省（区、市）规模以上工业企业总资产贡献率为14.9%。西藏为6.1%，排名倒数第一。其主要原因就在于大部分劳动力集中在传统的第一产业，这部分劳动力恰恰是西藏受教育程度最低的人群。

（四）人力资源内在培养能力不足

截止 2010年底，西藏自治区共有各级各类学校1253所。其中，高等学校6所，中等学校125所。与内地相比，仅从各级各类学校的数量就可以看出，西藏教育发展水平与发达地区相比存在着较大差距。学校作为人力资源培养的主要场所，学校数量的不足，意味着西藏对于人力资源的内在培养能力是较为有限，而为了弥补这一不足，国家不得不从内地选派大量人才援藏，这些援藏人员虽然秉持着无私奉献的精神为西藏做出了大量的贡献，但终究难以在西藏扎根，即使可以在一定时间内服务西藏，也难以长时间甚至终身性地建设西藏、发展西藏。[2]

二、西藏人力资源开发存在的困境

（一）自然条件恶劣难以留住人才

西藏自治区是青藏高原的主体部分，有“世界屋脊”之称。地形复杂，大体可分为3个不同的自然区：藏北高原、藏南谷地、藏东高山峡谷区。西藏自治区的地貌基本上可分为极高山、高山、中山、低山、丘陵和平原等6种类型，还有冰缘地貌、岩溶地貌、风沙地貌、火山地貌等。西藏的气候，与内地大部分地区相比，气温较低，降雨量少，空气稀薄，日照充足，属于大陆性高原气候。而且日照多，辐射强烈，西藏年平均日照时数均在2000小时以上，有的地区达到3400多小时。[3](P13)相对于内地的地理气候环境，西藏的条件较为恶劣，大量的内地人难以适应，在西藏长时间工作往往出现身体不适应的情况。这在客观上决定了内地援藏人才大部分只能是短时间的奉献，无法真正在西藏扎根。

（二）义务教育普及水平仍然较低，城乡之间、区域之间发展不平衡的矛盾突出

西藏义务教育巩固提高任务艰巨，办学条件需要进一步改善。九年义务教育普及水平仍然较低，城乡之间、区域之间发展不平衡的矛盾突出。中小学办学条件依然较差，学校基础设施不配套、功能不完善，一部分校舍存在较大的安全隐患。尤其是农村学前教育严重滞后。目前，西藏学前儿童入园率仅8.1%，办园投入严重不足。

（三）生产力水平低下制约了人力资源的开发

从西藏各产业GDP结构的变化看，第一产业比重仍高于全国平均水平15.4%。西藏仍然处于传统产业结构向现代产业结构转变的初级阶段。人才的开发必须服务于现实的生产活动，当前西藏地区生产方式决定了人才培养的重点，人才的结构应该与当前产业结构相一致，较之高端的金融人才、科技人才，西藏更为急需的是满足当地经济生产需要的农牧业技术人才，和满足当地民众日常生活需要的医疗、教育、文化等人才。另一方面，随着教育的发展，人才的培养是需要以经济实力为支撑的，从西藏与全国人均GDP的比较看，西藏明显落后于全国平均水平。[4]西藏现有的经济发展水平，难以提供足够的财政投入以保障人力资源开发。

（四）受西藏传统文化影响，对教育的重视不够

从13世纪起，在元、明、清三代封建中央王朝的扶持下，佛教在西藏十分兴盛，宗教在西藏广大群众的生活中有着广泛而深刻的影响。据统计，解放前期，西藏有寺庙两千七百多座，僧尼二十余万，几乎每户都有一人出家。由于过去长时间的全民信教，宗教氛围浓厚，宗教对于西藏民众的意识形态和现实生活产生了重要影响，某种程度上也对于当前教育的发展带了影响。佛教重视对于精神世界的追求，淡化对于现实功利的追求，不会像儒家文化那样功利地要求子女多读书好做官，相对而言对于教育的重视程度也会有所差别。同时受宗教信仰的影响，对于科学知识的教育在过去很长的时间里没有得到足够的重视。

（五）原有的教育基础薄弱

西藏和平解放之前，只有处于统治阶层的少数贵族子弟及农奴主才能接受教育，占西藏人口绝大部分的农奴均为文盲或半文盲。西藏和平解放后，由于条件的限制，占人口94.1%的藏民族和其他少数民族受教育的机会和数量不足，致使西藏人力资源匮乏。改革开放以来，西藏的教育在量的方面有了较大发展，但由于农牧区居住分散，气候恶劣，交通不便，学校的规模普遍较小，加之社会历史的原因，西藏的各级学校普遍存在着生源文化基础知识相对低下，师资力量相对薄弱，教育设备相对滞后的问题，造成教育投资的效益不高，质量不尽如人意，无法迅速提高西藏的人力资源存量，进而无法在新的经济环境下实现通过人力资源投资，从根本上提高居民的文化素质，实施以人力资源开发为主导的区域发展战略。[5]

三、西藏人力资源开发的基本目标

一是发展经济。科学技术是第一生产力。只有采用先进的科学技术，才能提高劳动生产率，降低劳动力成本，在竞争中发挥优势。同时，采用高新技术，可以节约自然资源，实现可持续发展。人才是高新技术生产力的载体，发展生产力，必须通过大量掌握高新科技的高素质的人力资源队伍来实现，实现西藏跨越式发展，重点应是通过改善人力资本质量，开发人力资源，使其增强自身发展能力，促进区域经济增长。为此，必须加紧人力资源建设，提高现有劳动力素质，培养一批高素质人才，是西藏经济跨越式发展所要解决的关键问题。

二是提高人民生活水平。西藏人力资源的开发属于发展西藏的重要方面，必然也需要落实科学发展观的要求，要通过对西藏人力资源的开发来提高西藏人民的生活水平。当前的西藏，在医疗、教育等公共服务方面与内地还有较大差距，必须通过对相关人才的培养，提高相关公共产品的供给能力，改善人民生活。以医疗为例，在解放之初，西藏经济落后，人民生活贫困，医疗卫生条件十分落后，医疗卫生事业从业人员全区只有四百余人，平均每万人中不到4名医务人员。1934年和1937年的两次伤寒病流行，拉萨死亡五千余人。[6](P459)解放以后，中共中央、国务院和西藏各级地方组织为发展西藏医疗卫生事业，投入了大量资金和人力，大力培养区内以藏族为主体的各民族医疗卫生队伍。但客观地说，当前的医疗水平还有待提高。西藏的人力资源开发应该把服务于人民作为一个重要的目标，而不仅仅着眼于经济发展。

三是推进西藏人力资源整体素质的提高。过去为了解决西藏的人力资源不足，中央制定了大量派遣内地人才援藏支援西藏建设的政策。1979年中央组织部下发了《关于抽调干部支援西藏和在藏干部内返问题的通知》, 决定从1979、1980年每年给西藏抽调干部约三千人, 其中党政干部和专业技术干部各占一半, 并于同年从19个省市和各中央机关抽调了3092名干部进藏工作；中央第三次西藏工作座谈会后, 根据“分片负责、对口支援、定期轮换” 的援藏精神, 四批援藏干部就达两千七百多人, 专业技术干部的比例也逐步提高, 涉及的领域更广。[7](P213)这些干部对西藏的发展做出了巨大贡献，但是这种方式输入的人才难以长时间坚持下去，不能从根本上增强西藏自身的人才发展实力。而从另一个角度来分析这个问题，发展的核心是人的发展，西藏发展的一个重要方面应该是实现当地民众自身素质的提高。庞大的民族集体是由一个个民族成员所组成，只有提高了每个民族成员的个人素质，藏民族的整体才有可能得到更加持续的发展。

四、促进西藏人力资源优化的对策

“更新观念，是人力资源开发的前提”。[8]要充分认识到人力资源对于西藏经济社会跨越式发展的重要意义，坚持把科技和教育摆在经济、社会发展的优先位置，增强科学向现实生产力转化的能力，提高人民的科技文化素质，把经济建设和社会进步转移到依靠科技进步和提高劳动者素质的轨道上来。作为政府部门，一方面，要提高自身对人力资源开发重要性的认识，要把人力资源开发作为一项重点工作来抓，要有专人负责，做出合理的规划。另一方面，政府要通过自身的宣传工具，更新企业和普通民众对于西藏人力资源开发的认识，提高人们对于学校教育、职业培训的重视程度，形成开发人力资源的良好社会氛围。

（一）加强人力资源开发的战略规划

相对于传统的人事管理，现代人力资源管理的根本特点总的来说是“战略性的”。战略性的人力资源管理的目标就是有效地运用人力资源去实现组织的战略性要求与目标。[9](P80)为了保证西藏人力资源开发的战略性，从全局的高度把握整个西藏人力资源开发的进程，西藏地方政府必须确定人力资源开发的战略。制定好人力资源开发的战略必须符合以下两个条件：

首先，充分了解当前的社会经济现状。开发西藏的人力资源，必须考察当前西藏社会的生产力和经济产业结构的现状，西藏社会发展及经济建设对劳动者和专门人才需求的数量、质量、规格、层次、种类及增长速度；西藏经济、文化的优势、特点；西藏教育的现状、基础以及当前发展的诸条件。[10](P6)当前农牧业仍然是西藏经济的基础产业，大量的人口仍然从事农牧业生产，在这种情况下，西藏地区对于高端技术性人才的开发是有局限的，仍然需要把大量的财力物力投入到基础教育、卫生医疗等与人民生活密切相关的人才培养上。

其次，科学预测未来的经济社会发展趋势。西藏的产业结构正在发生着显著的变化。旅游业和采矿业成为自治区颇具潜力的新兴产业。对于人力资源的开发需要在认真分析当前及未来人力资源供给情况，人力资源需求情况之后，地方政府需要制定自己的人力资源开发战略，科学编制人力资源开发的战略规划，指导西藏地区的人力资源开发在整体战略下有序推进。

（二）完善以市场为导向的人力资源开发机制

在市场经济条件下，人力资源也应该走向市场，作为市场要素，在市场机制的作用下来实现合理配置，从而有利于人力资源潜能的释放，创造出更多的社会财富。在人力资源培养机制、管理机制、激励机制上做出符合市场要求的改革，形成完整的人力资源开发机制。以激励机制为例，对于人才的激励应当充分推行激励约束机制，强调精神激励的同时，适时、恰当地推行和健全物质激励机制，做到能者多劳、多得，赏罚分明。实行合理的岗位津贴制度，以岗定薪。坚持公开、公平、公正，实行以岗定薪、岗变薪变、按劳取酬、优劳优酬的分配制度。[11](P16)

（四）加大公共部门人力资源的开发

在西藏，长期以来，通过国家计划渠道大多数受过高等教育的人才优先集中在党政机关等国有经济部门，每年区内外院校大、中专毕业生，约80%以上进入国有、集体性质相关部门。可以说西藏的公共部门集中了区内较高比例的优势人力资源，从人力资源开发的整体战略来看，应该通过人力资源配置机制的改革，加强优势人力资源流向社会生产部门，成为业务骨干，让他们开发技术，挖掘市场，把知识和技术转化为现实生产力。

（五）积极争取中央财政的支持

西藏居住分散、交通不便、经济文化落后、原教育基础差，这些使得在西藏发展教育，培养人才难度大于内地。难度大，势必花费人力、物力、财力较多，特别是难以实现良好的规模效益和投资效益，致使培养学生的成本高于内地。而同时自治区政府的财政支付能力要明显弱于内地。西藏财政收入的绝大部分来自中央财政补贴。在这样的背景下，要在西藏进行人力资源的开发，办教育也好，搞培训也好，都需要中央政府给予足够的财政支持，支付人力资源开发的前期成本。

[参考文献]

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[10]耿金声,王锡宏.西藏教育研究[M].北京：中央民族大学出版社,1989.

[11]傅夏仙，吴晓谊.公共部门人力资源管理基础[M].上海：上海人民出版社,2004.