西藏生态补偿机制法制化需求探索

李 红

（西藏民族学院法学院 陕西咸阳 712082）

摘 要: 生态补偿长效运行机制，是解决西藏生态环境问题的有效措施之一。目前，法律制度的不完善已成为制约西藏生态补偿机制长效运行的关键因素。在国家生态补偿立法尚不健全、地方生态补偿机制立法层出不穷的背景下，西藏生态补偿机制法制化已成为西藏生态补偿实践的必然选择。

关键词：西藏生态补偿机制；法制化；需求

[作者简介]李红（1976-），女，陕西咸阳人，现为西藏民族学院法学院副教授，主要研究方向为民商、经济法。

构建西藏高原国家生态安全屏障，建设生态西藏是西藏未来发展的重要目标。生态补偿机制作为建设生态西藏的有效措施之一，引起了广泛关注。所谓生态补偿，是指为了维持、增进生态环境的容量，抑制自然资源的消耗和破坏，保持生态系统的平衡，防止环境污染和生态环境的破坏，对生态环境进行补偿、恢复、治理，对在生态建设中做出贡献者和在环境保护中的利益损失者给予资金、技术、实物上的补偿，政策上优惠的行动 [1] 。目前，生态补偿机制在西藏已经初步建立，范围涉及森林、草原、野生动物保护等方面。尽管生态补偿机制在西藏有所成就，但由于缺乏专门的法律支撑，使其难以规范化和制度化，从而制约了生态补偿机制的长效运行。在全国性生态补偿机制立法尚不健全、其他省、区生态补偿立法层出不穷的背景下，法制化是西藏生态补偿实践的必然选择。

一、全国和地方生态补偿机制立法现状

（一）全国性的生态补偿机制立法尚不健全

我国有关生态补偿的内容，只是零散地规定在相关法律中。

我国宪法、环境保护基本法层面有关生态补偿的规定。《宪法》第 9 条第 2 款“国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。”第 26 条“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。国家组织和鼓励植树造林，保护林木。”确定了保护环境资源、防治污染这一基本国策；2004 年修正后的宪法第 10 条“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”第一次明确了补偿机制在法律中的地位，为生态补偿制度实施提供了法律基础和依据。在我国环境保护基本法中规定的开发利用自然资源必须对造成的生态环境破坏进行恢复、对保护和改善环境有显著成绩的单位和个人进行奖励和排污收费制度等都是生态补偿的基本内容。

尽管在我国宪法、环境保护基本法中能找到有关生态补偿的法律依据，但大都只是原则性规定，大量关于生态补偿的规定散见于各单行环境立法中。我国 1998 年修改的《森林法》和 2000 年的《森林法实施条例》中对“森林生态效益补偿基金的使用和管理”、 “防护林、特种用途林的经营者有获得森林生态效益补偿权利”进行了规定；2002年颁布的《中华人民共和国水法》中确立了用水收费制度、取水许可以及征收水资源费等内容；同年修订的《中华人民共和国草原法》对草原经营者给予补偿、退耕还草牧民给予补助和草原限期治理等规定； 《中华人民共和国自然保护区条例》中的自然保护区生态补偿地方政府付费国家补贴原则等规定，都是生态补偿的内容。除此以外，在我国《水土保持法》、《野生动物保护法》、《土地复垦规定》、 《河道管理条例》、 《森林和野生动物类型自然保护区管理办法》、《矿产资源补偿费征收管理规定》、 《海洋石油勘探开发环境保护条例》、 《排污费征收使用管理条例》、《中央森林生态效益补偿基金管理办法》、《关于开展生态补偿试点工作的指导意见》、《关于确定首批开展生态环境补偿试点地区的通知》等法律中都从不同方面体现了生态补偿的基本内容。这些法律、法规都成为了我国生态补偿实施时借鉴的依据。

纵观我国现有的生态补偿立法，分布零散，系统性不强，专门的生态补偿法律没有制定，有关生态补偿的法律原则、法律规则和法律责任体系尚未建立起来。虽然全国性的生态补偿法律规范并不健全，但作为一种新的政府实施环境保护的有效手段，地方政府可以尝试根据本地区生态补偿实施情况，制定符合本地区实际情况的地方生态补偿法律规范，来弥补国家宏观层面上法律调整的滞后性。

（二）生态补偿地方立法层出不穷

在国家法律法规政策的指引下，随着近年来环保热潮的不断高涨，地方政府纷纷颁布实施了生态补偿的地方性法规，取得了良好的实施效果。比较有代表性的如浙江省 2005 年制定的《浙江省人民政府关于进一步完善生态补偿机制的若干意见》，确立了浙江省建立生态补偿机制的基本原则,即“受益补偿、损害赔偿；统筹兼顾、共同发展；循序渐进、先易后难；多方并举、合理推进原则”,同时提出了开展生态补偿的主要途径和措施 [2] ；山东省人民政府 2006 年发布的《山东省环境保护十一五规划》确定了山东省生态补偿的基本原则、具体内容，推动了山东省生态补偿机制试点工作的开展；海南省 2009 年制定的《海南省万泉河流域生态环境保护规定》提出建立健全万泉河流域生态环境保护补偿机制，为海南省区域生态补偿实践提供了重要依据；福建省 2007 年为健全流域上下游生态补偿机制而颁布《福建省闽江、九龙江流域水环境保护专项资金管理办法》等等，这些行之有效的地方性生态补偿立法，为本地区生态补偿机制的良好运行提供了重要保证，使得当地环境大为改善。这些地方政府在生态补偿机制实践的基础上，通过对局部或某些专门问题制定生态补偿办法的成功经验，对其他地区生态补偿法律的制定和完善具有重要的借鉴价值。

二、西藏生态补偿机制缺乏法制支撑

（一）西藏实施生态补偿机制效果评述

西藏是青藏高原的主体，素有“世界屋脊”、“地球第三极”之称，是世界上冰川最发达、湖泊面积最大、河流发育最发达的地区，林业、水资源、生物资源丰富。作为全国乃至亚洲的江河源及生态环境源，全球气候重要的“启动器”和“调节器”，在全球生态地位显要。随着西藏经济发展进程的不断加快，在全球气候变暖和人为活动等不利因素影响下，草地退化、土地沙化、水土流失和土地盐渍化现象严重，湖泊、湿地水位下降，高原野生动植物资源分布范围缩小、数量剧减、种类濒危，西藏的生态环境面临着前所未有的挑战。

作为全球生态环境敏感地区，西藏的生态环境保护与建设受到我国政府的高度重视。包括生态补偿机制在内的各种有效措施在西藏逐步建立和完善，为西藏生态建设与环境保护提供了新的途径和平台 [3] 。经过近年来的不断努力，西藏生态补偿机制框架初步形成，并取得了较大成效。目前西藏建立和实施的专项补偿机制主要包括森林生态补偿、草原生态补偿以及野生动物肇事补偿等 [4] 。

西藏在森林生态系统保护和补偿机制方面的工作相对完善。借助国家政策和资金投入，西藏开展了天然林保护工程和森林生态效益补偿基金制度，这些项目的核心内容之一是通过生态补偿来实现森林植被的保护和恢复 [4] 。自 2000 年西藏实施天然林保护工程开始，截至 2009 年 6 月，累计完成退耕还林任务 110 万亩 [5] 。天然林保护工程增加了生态脆弱地区的林草植被，加快了水土流失、土地沙化严重地区的国土绿化过程，对工程区生态环境保护和建设起到了重要作用。国家天然林保护工程第二期工程已于 2011 年正式启动。从2004 年西藏正式被国家列入森林生态效益补偿基金实施范围以来，西藏区域内的森林火灾数量和-破坏森林资源现象大幅度减少，造林成活率和保存率明显提高，区域周边的气候、水资源、水质状况得到了较好的改善。

2009 年，草原生态保护补助奖励机制试点工作率先在西藏启动。草原生态保护补助机制主要是通过为牧民发放减畜补助、薪柴替代、监测草地资源和为牲畜免费佩戴电子耳标方式等来保护草原生态环境。西藏首批试点 5 个县，截至 2010 年 9月，5 个试点县草场超载压力逐步下降，草原植被正在恢复，草原涵养水源和防风固沙等生态功能逐步显现 [4] 。2011 年，在总结试点工作经验的基础上，西藏在纯牧业乡村，全面建立草原生态保护补助奖励机制，从源头上扭转草原生态环境恶化趋势。

野生动物肇事补偿是自然保护区生态补偿机制的重要部分。2005 年，西藏自治区人民政府制定并实施了《西藏自治区重点陆生野生动物造成公民人身伤害和财产损失补偿暂行办法》(以下简称《办法》)，并于 2010 年修订。 《办法》对野牦牛、棕熊等国家和自治区重点保护陆生野生动物造成当地人身伤害和财产损失的补偿办法和补偿条件作出了具体明确的规定。《办法》实施以来，西藏共落实野生动物肇事损失补偿资金达 5998 万元，补偿资金覆盖西藏所有地市。通过多年努力，西藏自然保护区建设工作取得重大成就，野生动物资源储量比 20 年前增长了 30%以上。目前，羌塘自然保护区内的藏羚羊由保护前的 6 万多只恢复到现在的10 万至 12 万只，野牦牛由保护前的 6000 多头恢复到现在的几万头，藏野驴由保护前的 5 万多匹恢复到现在的 8 万多匹，其他野生动物种群数量也呈现出逐年递增的趋势 [6] 。

西藏森林、草原、自然保护区生态补偿工作的开展，使国家和地方划定的重点公益林和西藏特有的天然林草等生态系统得到了有效保护，各类生态系统服务的功能得到了恢复和提高。目前，西藏的生态环境保持了良好的状态。西藏的水环境、大气环境基本没有受到污染，西藏基本保持了较为自然的原生状态，是世界自然环境最好的地区之一 [7] 。西藏生态补偿的实践探索和经验积累，为西藏生态补偿机制的法制化奠定了实践基础。

（二）西藏生态补偿机制立法情况及不足

1、西藏生态补偿机制立法现状

从现有资料来看，虽然西藏的生态补偿实践起步较晚，但在西藏早期的环保法律规范中依然间接地体现了生态补偿的要求，早在 1992 年《西藏自治区环境保护条例》（已废止）第 28 条就规定了开发利用土地、森林、草原、水、矿产、渔业、野生动植物等自然资源，必须严格执行国家和自治区有关资源和环境保护的法律、法规。造成生态环境破坏的，开发建设单位必须负责整治和补偿。之后在1995 年《西藏自治区实施<中华人民共和国草原法>细则》中规定草场实行承包经营制、1997 年《西藏自治区实施(矿产资源补偿费征收管理规定)办法》中对矿产资源补偿费问题的具体规定以及1999 年《西藏自治区实施<中华人民共和国土地管理法>办法》中规定的占用耕地实行补偿制度等，更加明确了生态补偿的基本内容。随后在 2001年《西藏自治区贯彻全国生态环境保护纲要的意见》中确定了生态补偿的基本原则—— — “谁破坏谁恢复”原则；2003 年的《西藏自治区环境保护条例》第 4 条、第 8 条、第 9 条等对此原则进行了细化，明确对环境保护作出贡献的人员进行奖励，对污染环境和破坏环境的人员令其整治和恢复；在2006 年实施的《西藏自治区实施<中华人民共和国草原法>办法》、《西藏自治区实施<中华人民共和国森林法>办法》、 《西藏自治区水资源费征收办法》进一步规定：破坏草原的人员需缴纳草原植被恢复费、征收征用林地需预交森林植被恢复费和对城市生活污水处理收费等；2007 年《西藏自治区人民政府实施国务院关于落实科学发展观，加强环境保护的决定的意见》中更加明确提出“积极研究探索生态补偿办法，按照‘谁开发谁保护、谁破坏谁恢复、谁受益谁补偿、谁排污谁付费’的原则，制定适合我区环境保护的财税政策和措施，建立矿山环境治理恢复保证金制度，建立健全资源开发补偿机制和环境污染治理责任机制”；另外，《西藏自治区重点陆生野生动物造成公民人身伤害和财产损失补偿暂行办法》（2010 年修订）《西藏自治区冬虫夏草采集管理暂行办法》（2006）等，也都涉及西藏草原生态补偿和自然保护区生态补偿问题。尽管以上法律规定为西藏实施生态补偿提供了有力依据，但大多比较笼统、原则，缺乏实际操作性。

西藏真正意义上生态补偿的立法，是为配合国家生态补偿专项工程在西藏开展所制定的一系列政策性文件。为落实国家改善生态环境做出的实施森林生态效益补偿、退耕还林这一重大决策，西藏自治区人民政府先后制定《西藏自治区中央森林生态效益补偿基金实施方案》、《西藏自治区森林生态效益补偿基金管理暂行办法》、《西藏公益林管护经营实施细则》、《西藏自治区人民政府办公厅关于做好生态公益林补偿有关工作的通知》、《西藏自治区人民政府办公厅关于贯彻实施<国务院关于完善退耕还林政策通知>的意见》，分别对森林生态效益补偿基金对象、使用方法、国家公益林管护范围、管护人员责任、西藏自治区实施退耕还林的指导思想、原则、政策内容以及配套措施作出详细规定，为森林效益补偿资金和退耕还林提供了专门具体的法律依据；西藏自治区财政厅和农牧厅制定的《西藏自治区建立草原生态保护奖励机制试点工作管理》（试行）、实施方案和资金管理办法确定的草原生态保护奖励机制试点的内容以及在《西藏自治区建立草原生态保护补助奖励机制 2011 年度实施方案》中明确了草原生态保护奖励试点工作的主要内容、资金兑现方式、实施步骤、保障措施等，为国家在西藏率先开展的建立草原生态保护奖励机制试点工作提供了强有力的保障。

与西藏生态补偿实际相适应的地方性法规体系已初步形成，并为西藏生态环境状况改善发挥了重要作用，但还远远不能满足生态补偿机制在西藏建立的需要。由于生态补偿机制在西藏还处于初步探索阶段，实践中还依然在诸多缺陷，再加上缺乏行之有效的管理手段和工具，生态补偿机制对西藏生态环境保护更为有力的支撑作用还远未发挥出来。

2、西藏生态补偿机制立法的不足

一方面，由于国家层面上的有关生态补偿的规定，散见于资源保护单行法中，并且因为分布零散，所以都是一些原则性的内容。西藏地方生态补偿立法，也与国家立法相一致，有关生态补偿的规定都分散在西藏的地方资源保护单行法中，而且也都是笼统的表述；加之立法时没有考虑藏民族在长期实践中积淀形成的保护生态环境的习惯法文化，使那些既符合国家环境保护法律基本原则，又适应本地区环境特点的民规民约，没有出现在西藏的地方法规中 [8](P625) ，因而，西藏生态补偿立法凌乱，可操作性不强，地方特色不明显。

另一方面，西藏实施的“退耕还林”、 “森林补偿基金”、 “草原奖励基金”等具有生态补偿意义的工程、项目，是国家保护环境的政策手段，这些工程、项目大都是国家保护环境实施的短期行为，政策延续性不强，无法体现生态补偿机制的长效性和稳定性。虽然西藏在实施国家政策的过程中，颁布了大量的政策法规和规范性文件，但大多是分散的，相互之间缺乏统一性和协调性，难以对全区内的生态补偿工作进行统一规划和指导，导致生态补偿法律法规执行效率低下。

三、西藏生态补偿法制化的路径选择

在当前全国生态补偿上位法缺失、地方性立法层出不穷的驱动下，西藏生态补偿法制化成为西藏生态补偿实践的必然选择。探讨西藏生态补偿法制化的路径选择问题，主要是明确西藏生态补偿法制化是一个系统工程，它既要针对生态补偿问题进行立法，又要考虑相应的配套性法律和制度来补充和完善，从而提高西藏生态补偿法律制度的实际效用。

（一）立法形式的选择

目前，西藏自治区森林生态补偿、草原生态补偿机制以及自然保护区生态补偿等领域的实践探索效果显著，但西藏生态补偿的立法文件，涉及生态补偿的法律难以涵盖西藏实施生态补偿的全部内容，有些法律文件虽然对生态补偿做了相关规定，但大都重视经济价值，没有考虑西藏环境资源的环境价值和发展机会。所以，生态补偿立法宜采用统一专门立法的形式，通过制定《西藏自治区生态补偿条例》，对西藏生态补偿的各个领域实施全面规制，从宏观上对西藏生态补偿工作进行综合指导。而且通过将国家政策上升到法律层面手段，真正保障生态补偿机制的长效运行。当前，国家层面的《生态补偿条例》起草工作已经正式启动，其框架稿、起草过程中专家组的各种建议，都可为《西藏自治区生态补偿条例》提供重要参考和政策导向。立法时，应结合西藏生态补偿的实践，充分考虑西藏的经济发展状况，并吸收藏族环境保护习惯法中的有益部分，制定一部符合西藏实际情况的生态补偿地方性法律。

（二）立法内容的选择

根据法的内容不同，法律分为实体法和程序法两种。实体法直接规定主体的权利和义务关系；程序法规定行使具体的实体法所要遵循的程序。《西藏生态补偿条例》既属于实体法范畴，也属于程序法范畴。条例中既要明确相关利益者各自的权利和义务、相关各方的具体补偿行为，也要对生态补偿权利主体的权利遭到损害时如何实现救济做出详细规定。

在《西藏生态补偿条例》框架设计中，包括以下方面：第一，将生态安全原则作为首要原则。鉴于西藏显要的生态地位，生态安全原则应成为西藏生态补偿条例中最重要的原则。第二， 《西藏生态补偿条例》主要对生态补偿主体的权利和义务关系、生态补偿对象、生态补偿标准、生态补偿途径、生态补偿资金来源、管理、使用和监督、生态补偿责任主体、责任承担方式、救济方式和途径等作出详细全面规定。第三， 《西藏生态补偿条例》对生态补偿的配套制度作出明确规定。通过建立生态环境质量考核制度、生态环境建设审批制度和环境监察制度度、生态利益补偿听证制度以及领导干部绩效考核制度，保障生态补偿的实施。

除了在《西藏生态补偿条例》中对生态补偿的基本法律制度和配套性制度进行安排、设计外，我们还需要协调好西藏生态补偿专门立法与相关法律法规的衔接问题，切实保证西藏生态补偿走上法制化道路。

[ 参考文献]

[1] 高清．生态补偿法律制度略论[J]．河北法学，2008（9）.

[2] 李小苹.关于西部生态补偿的立法思考[J].黑龙江政法管理干部学院学报，2008（6）.

[3] 张慧远.青藏高原区域生态环境面临的问题与保护进展[J].环境保护，2011（17）.

[4] 达瓦次仁. 略论建立和完善西藏生态补偿机制的意义[J].西藏研究，2011（2）.

[5] 起舞在西藏高原上的绿色—— — 西藏自治区退耕还林工程纪实[N].中国绿色时报，2009-10-16.

[6] 拉巴次仁，王军. 西藏五年来落实野生动物肇事损失补偿资金近 6000 万元[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/for－tune/2011-09/17/c_122048680.htm 新华网，2011-09-17.

[7] 西藏和平解放 60 周年白皮书

[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/politics/2011-07/11/c_121652482.htm，新华网，2011-07-11.

[8] 韩雪梅.论藏区习惯法对环境的保护及其特点[C]. 2007年中国法学会环境资源法学研究会年会论文集,2007.