西藏自然灾害救助发展历程

张 薇

（西藏民族学院财经学院 陕西咸阳 712082）

摘 要：西藏地处世界屋脊，受季风气候、板块地质运动和复杂地形地貌等致灾因子综合影响，成为自然灾害多发、易发、连发、频发地区。面对自然灾害造成的民不聊生，清政府和民国政府虽然也进行了一定救济，但其救济具有被动性、临时性、项目窄、水平低、效果差。建国以后，尤其是改革开放以来，西藏从救灾法律法规制定、救灾工作分级管理、救灾资金分级承担、救灾物资仓储库建设等多方面着手，基本建立起自然灾害社会救助体系。

关键词：西藏；自然灾害；救助；发展历程

[作者简介]演张薇（1970- ），女，贵州贵阳人，现为西藏民族学院财经学院讲师，主要研究方向为西藏经济和西藏社会保障。

基金项目：本文系2012年国家社科基金项目《西藏乡村治理与农牧区反贫困研究》（项目号：12CJY056）的阶段性成果。

西藏独特的孕灾环境催生出复杂多样的致灾因子，加上西藏脆弱的生态环境、地广人稀的人口分布和长期以来靠天吃饭的农牧业，都使得西藏一直是自然灾害多发、易发区。灾害造成农业歉收、绝收，牧业牛羊大批死亡甚至绝畜，灾害导致的损失极易摧毁农牧民的生存基础。伴随着自然灾害的频发，灾害救济问题一直是各个时期的中央政府和西藏地方政权不可回避的内容。本文拟从历史维度，就西藏灾害救助的发展历程作一梳理。

一、建国前的灾害救济

清和民国时期，西藏发生过多起重大自然灾害（包括旱灾、雪灾等），造成重大灾害损失，大批灾民流离失所、生活无着落，许多灾民只能靠乞讨维持生存。如“清道光四年，聂拉木地区降罕见大雪……当时大部分百姓几乎饿死” “清道光八年，那曲地区普遭雪灾……霍镇、安多麦马雄索等293户牧民沦为乞丐”。[1](P34-35)

清政府和民国政府虽然也对灾民进行了一定的救济，但总体而言，这一时期的灾害救济呈现如下特点：

（一）救济的临时性、被动性

清政府和民国政府并未建立起制度化的西藏灾害救济体系。其救济仅仅是灾害（尤其是重大灾害）发生后才应急采取的一些临时性措施，比如开仓放粮，且许多救济源于受灾灾民的恳求。如：“清光绪十四年，萨嘎朝雪地区下大雪，大部分奶牦牛死亡，牧民无法作酥油，要求减轻酥油税”[1](P36)，其救济的临时性、被动性特征明显。

（二）救济项目狭窄

清政府和民国政府对西藏自然灾害的救济项目主要体现在发放粮食和牲畜、减免税负（包括酥油税、牦牛税等）、暂停徭役和发放少量免息或缓息资金上。如：“清道光四年，聂拉木地区降罕见大雪，家畜山绵羊全部死绝，当时大部分百姓几乎饿死。幸诸关税员顾念百姓，从关税米仓中发放贷米，才使众生免于一死”“清光绪十六年，日喀则南面的甲措，六月下大雪加上霜冻，致使庄稼霉烂，到秋季颗粒无收。噶厦政府批准十年内给以免租，并借给二千五百克①粮食，过十年还清”“民国五年，浪巴瓦聂莫谿突然发生泥石流，土地被冲毁，从日喀则地区公粮中借给无息粮食二千五百克”。[1](P34-36，105)

以上措施虽然也对保证灾民的基本生存和减轻灾民负担起到了部分作用，但并未涉及受灾的基础设施恢复、灾民房屋重建、灾区卫生防疫等方面的救助，救济项目相当狭窄。

（三）救济水平低下，救济效果不良

由于这一时期的灾害救济大多是针对重大灾害而进行的发放粮食、牲畜，应灾民要求减免部分地租或减免、缓征税赋徭役等有限项目，救济水平低下，只能在一定程度上帮助灾民维持基本生存，故而其整体救济效果不良。

（四）救济体现的是统治者的怀柔理念和仁政政策

虽然清政府和民国政府对其所管辖的西藏地区进行了一定程度的灾害救济，在减轻灾害损失、维持灾民基本生存等方面取得了一定效果，但总体而言，救济是其“施仁政”的政策体现，表现的是其“怀柔安邦”的统治理念。这样的理念与政策受限于历史而导致救济效果不佳，与现代灾害救助所倡导的理念相差甚远，因此只能冠以“救济”而非“救助”。

二、建国后的西藏灾害社会救助

新中国成立，特别是西藏和平解放后，西藏的灾害社会救助发展到崭新的历史阶段。对因灾受损的民众进行积极的、全方位的救助，成为国家和社会的一项基本职责。具体而言，建国后的西藏灾害救助可分为两个阶段。

第一阶段：建国后至改革开放前，西藏灾害救助发生了质的变化

这一时期，由于新中国成立而产生的社会主义全民所有制经济的优越性，使得面对西藏发生的自然灾害尤其是重大自然灾害，中央政府可以调动全国的物资进行救助，又能整合农业、交通运输业、商业、医疗卫生业等各行业以及军队力量，举全社会之力进行多方位的灾害救助，其救灾力度与效果都史所未见，西藏灾害社会救助发生了质的变化，充分体现了中央政府和全国人民对西藏同胞的血浓于水的扶助精神。以下仅举几例说明：

1966年6月，那曲地区遭受旱灾。自治区党委拨出救灾粮320160万斤、铁锹5000把、镰刀5000把，支持那曲的抗灾工作。为抗旱自救，那曲县委从6月中旬到7月初，带领群众兴修水利，共挖水渠586条48961米，打井55眼，挖泉水井81口，筑拦水坝25条，浇灌草场2486.8公顷。

1966年，日喀则地区遭受雪灾。针对灾情，中央和自治区调运医药438箱，兽药487箱，口粮4150000千克，油菜饼182922千克，下拨救灾款25万元和价值42.6万元的各种御寒物资。日喀则地区各级党政军也派政治、医务和兽防人员深入灾区慰问灾民，安排灾民生活，组织灾区群众开展生产自救，调运救灾物资，取得了防疫治病、抗灾救灾及组织生产工作的胜利。[1](P19，41)

第二阶段：改革开放以来，西藏灾害救助体系基本建立

改革开放以来，全国各项事业蓬勃发展。西藏灾害社会救助在更加人性化、以人为本的减灾理念指导下，通过查灾、核灾、报灾、转移安置和应急处置各环节的扎实工作，从救灾法律法规制定、救灾资金和人员保障、救灾物资储备等方面展开了一系列工作，初步构建起较为完善的西藏灾害救助体系，为西藏各族人民在遭遇自然灾害时，提供坚强有力的保障。

“改革开放30年（1978-2008）以来，国家和西藏自治区先后投入救助资金14.6亿元（其中西藏自治区投入4.43亿元）用于自然灾害救助，为156.2万人次解决吃住穿等困难，为16.57万户新建或者维修房屋56.32万间。”[2](P36)这一时期西藏灾害救助取得的成就主要包括：

（一）逐步建立和完善灾害救助法律体系②

西藏自治区财政厅、民政厅《关于加强和改革我区救灾工作的意见》1985年5月27日颁布，《西藏自治区农牧区救灾扶贫互助储金会章程（试行）》 1991年9月11日颁布，《西藏自治区农牧区救灾扶贫互助储金会资金使用管理试行办法》1991年9月11日颁布，《西藏自治区民政事业发展规划（1995-2010年）》1994年颁布，《西藏自治区救灾工作分级管理规定（试行）》1995年9月12日颁布，《西藏自治区破坏性地震应急预案》1997年4月29日颁布，《西藏自治区工程场地建设地震安全性评价管理通知》1997年颁布，西藏自治区实施《中华人民共和国防震减灾法》办法2001年7月28日颁布，西藏自治区实施《中华人民共和国防洪法》办法 2001年11月23日颁布，西藏自治区地质环境管理条例 2003年3月28日颁布，《西藏自治区灾害应急救助工作规程》2005年颁布，西藏自治区水利工程管理条例 2007年9月26日颁布。

（二）初步建立救灾工作分级管理、救灾款分级负担体制

从1994年开始，西藏自治区结合全国第十次民政会议精神，明确各级政府的救灾责任和救灾款分级负担的新机制。自治区政府负责全区的救灾工作，救灾款预算数不少于国家当年安排使用救灾款数的三分之一；各地行署、拉萨市人民政府领导本地、市的救灾工作，在本级财政中安排专项救灾经费，其数额不低于本级财政收入的5%；县（市、区）人民政府领导本地的救灾工作，在本级财政中安排专项救灾经费，其数额不低于本级财政收入的5%。

（三）建立自然灾害救助基金和救灾物资仓储库

西藏自治区积极推进救灾基金制，由自治区预拨资金作为垫底资金，灾害发生后各地先行支付应急资金，保障灾民生活，灾后再行补充或者增加。2001年自治区将自然灾害救助经费预算从700万元提高到1000万元；2007年，拉萨等7个地市普遍建立了自然灾害救助基金，为应对自然灾害进行了积极的资金准备。

自治区、那曲、阿里、山南、日喀则等救灾物资仓储库和储备救灾应急装备全部建成并投入使用，将48个多灾县的救灾物资储备库纳入自治区“十一五”社会经济发展规划，为提高灾害紧急救助能力奠定了坚实基础。

（四）加强灾情信息建设，提高灾害预报能力

1995年8月14日，经国家科委批准，西藏高原大气环境科学研究所（简称大气所）正式成立，为西藏气象灾害研究与预报发挥重要作用。自治区先后举办多期灾情信息方面的培训班，就灾情的统计、核实等方面进行培训，提高了参与者的业务能力。2004年，民政部为自治区的74个县区配置了救灾专用车辆，为7个地市救灾部门更换了传真设备，购置了照相设备，提升了各地救灾工作的时效性。

（五）调运军队、动员企事业等社会力量，形成灾害社会救助合力

仅2000-2008年，全区干部群众、机关事业单位、驻藏部队官兵就向灾区捐款1亿多元。每次重大灾情发生后，军队都是救灾第一线的主力军。1995年2月，那曲地区遭受雪灾、风灾袭击。中国人民解放军成都军区派出3架陆航直升机帮助救灾，先后完成18架次飞行侦查，空投救灾物资3150千克，解救数百名被大雪围困群众。在2000年8月28日日喀则地区“三县一市”洪灾发生后，先后调用部队冲锋舟4艘、63式重型渡桥2套、65式汽艇2艘、直升机3架、造木船1只。调拨棉（单）帐篷800顶、棉衣裤7000套、棉被5000床，参加抢险救灾的兵力警力3000余人次。[2](P26，30)

（六）利用金融保险市场，积极探索灾害救助资金筹集新模式

从1988年开始，先后在西藏林芝地区波密县的五个乡开展简易农灾合作保险试点，在日喀则地区的亚东县进行简易农灾、牲畜合作保险试点工作。试点工作推广到山南地区和昌都地区的部分县乡，取得一定成效，一定程度上拓宽了灾害救助资金的筹资渠道。

三、小 结

通过对西藏灾害救助发展历程的回顾与分析，我们不难得出这样几点结论：西藏由于受到独特的地质地貌和复杂多变气候的综合影响，一直以来都是自然灾害的多发、易发区，自然灾害给西藏农牧区、农牧业和农牧民造成了极大的损害；对比清政府和民国政府对西藏自然灾害的救济和建国后对西藏自然灾害进行的社会救助，不难看出虽然经济力量是影响救助效果的主要因素之一，但决定性的影响因素则是救助所秉承的理念。新中国成立后，特别是改革开放以来，在以人为本、生命第一的救助理念指导下，西藏的自然灾害社会救助取得了长足进展，基本建立了自然灾害社会救助体系，为西藏各族人民应对自然灾害构筑起坚实的安全网。

[注 释]

①克为西藏旧计量单位，1克约为现在14千克。

②资料根据《西藏自治区地方法规汇编》及《西藏自治区志政务志》整理。

[参考文献]

[1]刘光轩主编.中国气象灾害大典·西藏卷[M].北京：气象出版社，2007.

[2]单增卓扎主编.民政30年西藏卷[M].北京：中国社会出版社，2008.

[3]西藏自治区地方志编撰委员会.西藏自治区志政务志[M].北京：中国藏学出版社，2007.

[4]西藏自治区人民代表大会法制委员会.西藏自治区地方法规汇编[M].陕西：陕西人民出版社，2007.