西藏农牧区基层民主选举方案研究——以S乡为例

（陕西师范大学宗教研究中心 陕西西安 710062）

摘 要:西藏各地区域经济结构和发展水平差异较大，村民委员会的工作重心各有侧重，政府管理意识和思路亦应有因地适切性。村民委员会选举是保障基层工作开展的重要环节。在选举前期准备中，各县乡首先总结上一届村民委员会管理与运作的整体及个案情况，发现各村集中的焦点问题与管理瓶颈所在，然后再以实现西藏村民自治管理为基础，设计制定具体的选举方案。方案是村民委员会选举实践不可或缺的理论参照与依据，关系到对重点棘手问题的突破与引导以及选举的具体程序与步骤安排。兼具合理性与可操作性的村民委员会选举设计方案是保障西藏基层民主程序正义的理论文本与法律依凭。

关键词：选举；村民自治；村民委员会；程序正义；西藏

[作者简介]王海燕（1974- ），女，山东汶上人，现为陕西师范大学宗教研究中心副研究员，主要研究方向为藏学。

基金项目：本文为教育部人文社科一般项目“西藏农牧区基层民主政治发展研究”（10YJC850024）阶段性成果。

村民委员会选举方案是保障基层民主实践的制度性设计，是将村民自治选举法的条款赋以具体实践的中间环节。将宏观设计的法律文本结合地区实际进行再解读，将相关性条款进行具体化、细节化，制定微观适用的地方选举方案；明确以保障选举过程公开、程序正义、表达民意为前提，采取行政引导的方式进行选举。“裁量过程和行政过程运作中体现的程序公正亦称作‘程序价值’，有助于政策实现或其他结果，更确切的说，结果实质的程序尽管非常重要，但不是法律秩序的主旨。”[1](P31)从选举方案的内容可以看出行政作为的指导辅助性与外缘性干预的成分与比例，体现出民主选举过程中选举主体的自主性与独立性空间。因此，作为前提预设性民主保障文本，考究村民委员会选举方案内容的合理性与实践性，可以从源头上保障村民自治的实现，顺利推进村民委员会选举的民主程序。位于西藏自治区中南部的S乡所辖行政村以农业经济为主、牧业经济为辅，不涉及集体性经济的分配和个体经营管理问题，人口相对分散，流动人口较少，人口受教育水平较低，文盲脱盲比例占60%左右。因此，从地域环境、经济状况和人员结构等方面来分析，S乡属于西藏较为典型的传统型农牧业经济混合区，各村选举受经济利益分配因素、外来或输出人口因素①、复合政治因素等影响较弱。本文拟考察S乡选举方案的具体内容，认识西藏农牧区基层民主选举的制度性因素及民主实践过程中行政指导的作用及影响。另外，以方案的具体实施和操作的实际效果为重要参照和基础，在研究文本的同时检视方案实施过程中的合理性及有待改进之处。例如S乡所辖行政村在多大比例上建立起具有行政管理能力的村委会，是否有效引导妇女参与村民委员会管理，村民民主监督和账目管理机制是否完善，垂直性的意见反馈和罢免渠道是否畅通等内容，以后另文继续分析探讨。

一、选举方案的基础

S乡村民委员会选举方案是在自治区现有选举办法基础上，根据所在区县选举办法的统筹内容与运作框架，结合所辖村的主要类型②制定可操作性的法律适用文本。对该方案的考察将主要集中于探讨文本内容的合理性、运用的实践性和规避风险的前瞻性等综合涵括及典型问题，例如，文本的制度性建设和设计是否切合S乡的发展现状和村民实际需求？是否综合研析各村上届村民委员会职能发挥情况？如何在先进村的管理经验中借鉴符合民意基础的村民委员会架构模式，减少限制村民委员会管理和服务能力中的组织因素？是否能够为村民选举提供宽松自由的投票机会？是否能够保障选举程序的公开公平？

村民委员会的任期、换届与村支部相同，在村党支部换届选举之后进行，两者的前期准备工作同步展开，并由乡党政领导组成村两委换届选举工作指导小组分赴各村调研。S乡的村民委员会选举方案包含村党支部选举的程序及内容，“驻村进行实地调研，了解各村‘两委’情况，掌握村情与群众思想动态；全面掌握村干部的现实表现与思想动态。”[2]在分析村情过程中，要充分结合群众的认知和意见，召开村全体党员会议核议村两委的实际工作能力，“听取驻村干部职工的村情汇报并召集全乡干部职工展开村情研讨”[2]，采取入户调查的方式对现任村两委的领导成员逐一进行考察，整理汇总群众集中反映的问题并作为考察村两委成员工作绩效的重要参照。驻村干部是西藏行政村政策实施、指导村务工作的领导小组成员。S乡驻村干部均由县和乡行政事业单位人员抽调组成，根据所驻村人口总数额定分派3-5人，2011年4月入驻各村③。由于驻村人员与村两委人员保持长期工作合作与交流，通过列席村民会议和村民代表会议了解村民的需求和疑虑，与基层党员接触了解干部的基本素质和工作能力，监督村务管理和账目公开的具体情况，尤其是对村内福利款项分配原则、公共建设项目款项支出问题的审计工作进行跟踪调查，可以更为客观地评价领导成员的工作情况和成绩。

在村务村情调研基础上，采取“‘一村一策，一村一案’，分期分批逐步推进”方式展开村两委的选举工作。由于西藏村民委员会选举采取等额选举的方式，候选人提名是民主选举环节中的重要内容，是否提名民意所属的候选人参与选举，关系到村民民主意识的表达和民主选举实践的诚意。S乡在发放文字材料的同时，为便于村民了解候选人资格和标准，各村宣传栏张贴简明易懂的标语和口号进行重点介绍，驻村小组接受村民咨询与选务指导。“村民自治过程中信息基础完备性是农民由个人理性行为实现集体理性决策的基础。”[3]村民对公布的候选人资料进行考量抉择，依靠综合信息的参考理性有序地投票以表达民意。公开信息将选举过程明晰化，选民可以监督选举程序的民主性和公正性。

候选人的初审遴选主要通过考核现任村委会成员、接受村民代表和党员的举荐以及接受村民直接提名候选人等三种途径进行，在符合遴选资格的候选人中，由选举领导工作小组和村党支部成员“结合村干部政治素质、年龄结构和性别比例的要求酝酿各村候选人名单。……由县委组织部派出的考察组，对候选人与人选进行复审。”[2]基层政府指导提名符合候选人资格人选的考核内容及审查过程的公开性程度，关系到村民能否参与民主评议和民主监督，关系到候选人的民意支持比例及代表性。S乡在村民委员会候选人遴选前期公开宣传，采取逐级考察筛选的方式进行初审、复审，后期公布候选人名单和简历。由于村民代表缺位参与候选人的筛选与确认，村民若对候选人存有异议将如何更换和缺额补选候选人问题未做进一步规定。选举领导小组参与审查、核准并确定初审候选人名单，其意见表达所占比例、决策中的角色、审查中的定位等问题尚需以文本方式加以明确，防范以指导选举为名义进行隐形行政干预，或违规预定候选人，将候选人资格审查流于表面化的虚拟程序民主。

选举领导小组建立乡、片、村合作调研逐级负责的选举责任机制，深入各村先行调研，开展选举的前期宣传工作，在所辖行政村建立各村现任村两委成员综合评议档案，档案涉及村委会成员的年龄结构、党员比例、文化程度、任职能力和管理缺陷等内容，然后根据各村考核评测和民意抽样情况形成以村为单位、以村情为基础的单行选举方案，并确定候选人名单。综合考察村务工作的实际，结合各村现任村委会成员的管理得失，汇集村民民意评议与村民代表意见，是S乡选举方案制订的基础。在调研信息处理中，对如何确定不同群体意见的比例、选择调查群众样本、驻村干部的建议参考及现任村两委成员的回避等问题未做出详细规定，而这些内容将直接影响调研结果的真实性与客观性，影响候选人的选择和村民选举委员会的组建，间接影响选举方案制定的价值与理性及村民在选举中的主体性地位。

二、选举准备程序

选举工作人员对选举方案内容的理解程度，是否依照选举方案步骤与程序组织选举，关系到选举各环节的民主与公平。在选举过程中如何及时反馈民意，如何减少选举过程的程序误读，是保障选举顺利完成的关键。因此，在选举准备阶段，需要培训选举工作人员学习《村民委员会组织法》实施办法、各级选举工作方案、S乡选举程序和操作流程等内容。④然后，对选举工作人员宣传选举的规范与程序并动员选民参与选举。选民可以对照选举实践和文本内容的差异，判断选举过程是否存在程序简化或违规操作的行为，监督选举委员会成员行为的合法性。民主选举过程中选民对于选举信息和法规的了解程度关系到平等选举权与被选举权的保障与实施。选民表达意识的主动性、客观性和单向性是程序公正与正义的特征，“程序公正性的实质是排除恣意因素”[4]，对选举工作人员进行培训，对程序操作者行为加以约束与规范，是保障选举程序中超越个人经验与情感，是程序正义理性回归的近因路径。

详细预算选举所需经费，由选举领导小组审核上报县组织部、财政局和民政局，由县乡财政统一拨付。选举经费是否专项使用和独立核算不仅关系到选举工作开展的覆盖面与纵深度，而且影响选民对选举指导的信任与配合，影响选民参与的积极性和对选举公正性的认同。离任审计是对上一届村委账目的彻底清理与审查，由县纪检委与财政局及乡镇工作人员负责村财务审计清理工作，[2]S乡不涉及村办企业和能源补贴等经济收入，主要包括扶贫基金、援建项目经费、救灾专项资金、农业化肥、农药发放、困难农户补助等账目开支。村委账目审计关涉政策性资金的利用、救助体系的合理性、公益工程项目的建设和管理等方面，可以全盘考察上届村民委员会成员任职期间的工作能力和履职廉洁程度，评价村民自治管理过程中所体现出的民主决策成分以及村民代表会议协商与建议的比例。同时，参考民主考核和评议结果，进而考虑原村委成员是否可以作为候选人再次被提名。

选举领导小组根据各村人口比例，确定村两委的总职数，提名选举候选人及分工。S乡各村的人口一般在500人以下，村两委的人数合计为5人。其中包括村党支部书记、副书记、委员，村民委员会主任、副主任及委员。从村两委职位和总职数之间的比例关系可以看出多数成员交叉任职是S乡村民委员会人员构成的一个特点。村党支部、村民委员会均实行候选人提名，公开等额选举产生，村民委员会选举在新一届村支部的领导下进行。虽然村民委员会候选人提名中并没有提倡或暗示兼任的条款，“各选民以村小组为单位，直接提名候选人”[2]，但从实际提名候选人和任职比例来看，S乡的村支部书记、副书记兼任村民委员会主任、副主任的比例较高，其他职位以新补充成员为主。村党支部成员候选人提名与选举是村民委员会选举的序幕，且直接影响村民委员会的选举结果。虽然村党支部选举是党内选举，但选举过程的公正与选举程序的正义与否成为村民委员会前期准备环节的重要参照。因此，选举工作方案虽详细规定村党支部换届选举的具体程序和内容，但从结构上并不属于村民委员会选举方案涉及范围，从双方工作关系来讲，将村党支部选举工作纳入村民委员会选举方案的一部分，是在明确定位村两委角色基础上实施选举。

三、选举实施办法

“各村推选产生村民选举委员会，各村召开村民会议或村民代表会议推选5-7人，组成村民选举委员会，具体负责村民委员会换届选举工作的组织实施。各村党支部换届后，应该推选不是村民委员会成员候选人的支部成员担任村民选举委员会成员；村民选举委员会成为被依法确定为村民委员会成员候选人的，即不再担任村民选举委员会成员。”[2]选举方案详细规定了村民选举委员会推选程序，明确提出党支部成员中的非村民委员会候选人提名者作为推选对象。村民选举委员会是在村民会议或村民代表会议的基础上公开产生的，但对于其身份的再次性规定具有双重意义：一是防止候选人同时作为选举监督者影响选举程序的合法性；二是注重党员在村民选举委员会中的比例，而且推选者应为新当选的委员，将具有影响力的党员推选为选举委员会成员，以增加村民选举委员会的监督和程序执行能力。但是，这其中对村民选举委员会的群众性和民意表达的自主性实现值得商榷，部分村民对其民意代表性和中立性立场或将存有质疑。

在选民资格上，以村小组为单位进行选民登记、将外来务工人员和流动人口统一登记⑤，并列入公开选民名单。非定居人口的选举权写入方案是对具有长期居住权公民选举权的赋予与承认，防范以委托名义进行选票集中或以户口为名义垄断选票。然后直接提名候选人，初审各村候选人名单并由乡党委和政府统一上报县委组织部，候选人名单逐级备案以便核查其身份，对程序性缺失的人情或指派提名进行问责。但在S乡选民登记问题上，流动人口主要为劳务输出人员，对于外出务工人员的选举资格登记以及选举委托的约束性条件等均未做专项规定。外出务工人员所占人口比例不高，或将不会影响村民委员会选举结果，但少数群体的意愿如何表达关系到选举群体的“包括范围”⑥，涉及民主主体的普遍性及民主过程实现的均等机会问题。因此，在选民登记过程中由家属签署委托外出人员选举责任承担书作为方案单列款项，不因村民选举缺席而影响民主意识的表达。

采取无记名投票及公开计票的方法进行选举，并当场公布选举结果，颁发由自治区印制的当选证书。选举结果在25个工作日内上报乡人民政府，30个工作日内报县民政局备案。选举过程对村民公开，从选民名单、自主投票到当场公开票选结果，选举环节中排除外在因素的参与和其他非自主因素的干预。在选举程序中不给予任何政治指导性文本，或隐含保护候选人获得当选机会的内容。采取选民共同参与选举程序监督的方式回避候选人采取隐蔽性贿赂或派系性诱导。S乡选举程序的公开性和村民自主参选投票是其选举方案的核心优势，是保证选举合法顺利完成的可赖内容。但具体实施办法中未根据牧区和农区的特点单列选举操作过程作为村方案的指导文本。例如，如何在牧区设置流动票箱，如何以户为单位进行投票以及集中投票过程中选票代写监督问题等内容。

四、结 语

基层政府在制订选举方案的过程中是以村民民主权利实现作为基点，还是引导如何顺利实现村民委员会换届？是注重民主选举的程序，还是侧重选举结果？乡政府指导性选举行政办法在实践过程中的民主路径与保障机制关系到政府民主管理的公信力。“政府政策和民众权利的差距将降低民主影响力，政府政策明显背离民众权利或程序上缺失民主治理，则影响力下降更为明显。”[5]S乡选举方案从选举规划、选举准备到选举操作各环节体现程序的完备与公开，是依赖程序优先和民主权利保障基础上进行民主选举，接受监督和反馈的双向选举方案。

S乡选举方案的设计是否合理，与方案的前期调研有直接关系，调研过程中可以了解村民的意识表达，直面考核提名候选人的资格、工作能力和民意基础，通过宣传和介绍让村民了解选举的程序和意义，增进参与选举的积极性，充分履行公民权利。候选人的提名问题关系到村民委员会结构的合理性和代表性，村党支部选举作为前期选举并存在兼任的情况下，党员内部选举的程序牵涉到村民委员会选举的进展和候选人提名情况。同时，选举过程的公开性是检验程序正义与否的唯一标准。

S乡选举方案的制订是在了解村情的基础上，从各村既往的管理实践情况入手，以各村为单位形成适合各村的选举具体程序与办法，在统一指导方案基础上形成各村的选举细则。S乡在村民委员会选举过程中注重方案的针对性和实效性，有效防范由于选举方案的笼统和缺失而限制或制约选举的公正公开性。在候选人的提名问题上，S乡采取与村党支部选举并行的方式进行，不以政治引导的方式推进村党支部书记和村民委员会主任“一肩挑”。在连任问题上，亦未进行附加性条件促进或限制村民委员会的连续性，而是在工作考核和民主评议基础上进行提名遴选。但是，选举方案在村情调查、村民选举委员会推选等问题上尚需做进一步的探讨与细化。例如，在选举过程中，未规定候选人或其他相关人员、乡政府行政人员维持选举现场秩序或监督等内容，未明确如何防止各种形式的外围诱导，从而保障选民填写选票表达民意的机会与空间，以保证选举的合法性。但从整体上分析，S乡的选举工作方案为民主选举提供了较为宽松自主的环境，较为理性地保证农牧区村民委员会选举的合法进行，在实践上按照计划顺利完成行政村村民委员会换届选举。

[注 释]

①S乡所辖村无村办企业和外来企业入驻，外出务工人员人口占15%左右。

②根据各村村情和民情的评议，结合驻村干部的意见，总结村民委员会任职以来的工作开展情况，可将所辖村分为：难点村、一般村和较好村，政策制定以一般村为参照。

③S乡驻村工作组人员，由县、乡行政事业单位人员搭配组成，全日制驻村，工作期限为一年，一年后重新选派新的小组成员入驻。工作地点在村委会办公场所，分出2-4间办公室用于驻村工作组办公、用餐和住宿。驻村人员的津贴、日常开支由县乡政府负责，不享受村民委员会成员的待遇津贴，不参与其他任何形式的收益性分配。

④“派出得力乡镇干部职工参加县委组织部与县民政局组织的专门培训；组织人员对村换届选举工作人员进行培训，以便让基层党员与群众熟悉换届基本知识与政策法规，掌握换届选举的操作规范，确保各项工作合法有序开展。”引自S乡村“两委”选举工作方案。

⑤选举方案对于外来务工人员和流动人口参选资格没有进行详细规定，但从S乡的实际情况看，除乡镇机关附近住有外来经商人员外，农牧区基本没有流动人口。

⑥“包括范围”是理想民主过程的五要素之一。罗伯特 A 达尔：《多元主义民主的困境——自治与控制》，尤正明译，求实出版社，1989年，第6页。

[参考文献]

[1]Robert S. Summers. Form and Function in a Legal System—a General Study. Cambridge University Press, 2006.

[2]S乡村“两委”选举工作方案。

[3]肖卫，朱有志.村民自治的程序民主与实质民主——基于社会选择理论对村支“两委”选举的案例分析[J].南京社会科学，2012（5）.

[4]季卫东.法律程序的意义——对中国法制建设的另一种思考[J].中国社会科学，1993（1）.

[5]Daniel Markovits. “Democratic Disobedience”, Yale Law Journal 114.8(2005):1927.