从构建和谐社会视域看西藏地方立法执法的辉煌成就

侯 明

（西藏民族学院法学院 陕西咸阳 712082）

摘 要:西藏自治区人大和政府始终坚持民族区域自治制度，根据国家法律法规，结合西藏区情，先后制定了大量地方性法规、规章和规范性文件，凝练和形成了具有中国特色、西藏特点的地方法规规章体系。其内容涉及社会稳定、生态环境建设与保护、传统文化与非物质文化遗产法律保护、民生与社会保障等诸多领域，使西藏地方立法执法取得了辉煌的成就。

关键词：民族区域自治；地方立法；生态环境；传统文化

[作者简介]侯明（1965- ）,男,陕西眉县人,现为西藏民族学院法学院教授，主要研究方向为诉讼法学和律师法学。

1965年9月1日，西藏第一届人民代表大会第一次会议在拉萨召开，并宣布西藏自治区正式成立，从而开始了我国民族区域自治制度在西藏地方的伟大实践。我国的民族区域自治，实际上是民族自治与区域自治的相结合，即“民族自治地方各族人民行使宪法和法律赋予的选举权和被选举权，通过选出人民代表大会代表，组成自治机关，行使管理本民族、本地区内部事务的民主权利”[1]。作为国家基本法律的《民族区域自治法》，为保障国家统一领导和各少数民族聚居地方实行区域自治，保障各少数民族管理本民族内部事务，发挥了重要的保障作用。在西藏实行民族区域自治制度，一方面藏族作为主体民族通过自治机关行使自治权力，管理本民族的地方性内部事务；另一方面，藏族与其他非自治民族通过自治机关共同管理本地区的地方事务。因此，我国民族区域自治实质上是“民族共治”[2]，自治机关不仅要管理本民族、本地区的内部事务，而且要协调自治地方各民族之间的关系，通过不断完善地方立法，加强执法和监督，充分实现民族自治地方经济社会文化的繁荣与发展。

一、加强区域自治立法 维护了西藏社会稳定和民族团结

西藏自治区成立以来，自治区人大及其常务委员会依据宪法和民族区域自治法先后制定或批准了280多件地方性法规和具有法规性质的决议、决定。其中现行有效的法规86件，具有法规性质的决议、决定149件，批准拉萨市报批的法规19件。这些法规符合西藏实际情况，内容涉及地方政权建设、社会经济发展、司法体制改革、森林和自然资源保护等各个领域。2001年，为进一步规范地方立法工作，自治区第七届人大四次会议审议通过了《西藏自治区立法条例》，对地方立法的基本原则、权限、程序等作了较详细的规定，不仅使得西藏地方立法制度化和规范化，而且依此逐步形成了西藏地方立法的特色和机制。[3]

自治区人大及其常委会坚决维护祖国统一和民族团结。在西藏，分裂与反分裂斗争是长期的、尖锐的、复杂的。开展反分裂斗争，维护社会稳定，也是自治区人大及其常委会的重要职责。①为此，自治区人大及其常委会运用立法、监督、重大事项决定等职权，制定了一系列法规和具有法规性质的决议、决定。如自治区人大及其常委会“关于维护祖国统一、加强民族团结、反对分裂活动的决定”、“关于坚决反对达赖擅自宣布班禅转世灵童的不法行为的决议”等。“3·14”事件发生后，西藏人大常委会制定了“关于强烈谴责达赖集团策划煽动极少数分裂主义分子打砸抢烧的罪恶行径，坚决维护祖国统一，反对分裂破坏活动，促进社会和谐稳定的决议”。2009年1月19日，自治区第九届人大二次会议通过表决，决定将每年3月28日设为“西藏百万农奴解放纪念日”。②另外，自治区人大及其常委会坚持围绕中心、服务大局，充分发挥监督职能。先后对50余部法律法规实施情况组织开展执法检查，听取和审议“一府两院”工作报告和专题汇报38次，向各级政府和有关部门提出改进执法工作的意见、建议百余条，有效促进“一府两院”依法行政、公正司法。③

二、加强经济环境立法 实现了西藏生态环境建设的法制化

长期以来，特别是党的十七大以来，西藏自治区人大及其常委会按照“关于形成和完善中国特色社会主义法律体系”的总体要求，统筹谋划地方立法工作，不断完善西藏的法规体系，充分发挥地方立法在服务经济社会发展中的规范、引导、促进和保障作用。尤其是在西藏生态环境建设和保护方面，已经取得明显成效。

西藏地处青藏高原，地理环境特殊，生态环境建设和保护的任务尤为艰巨。既不能用破坏生态环境换取经济效益，也不能用停止发展来维持生态建设与保护。必须坚持遵循自然规律和社会发展规律，坚持经济建设和生态环境保护并举，既要改善西藏各族人民生活，又要促进和发展西藏生态建设。④为此，西藏自治区人大和政府始终坚持科学发展观，树立了经济、社会、生态和谐发展与可持续发展的理念，广泛开展地方立法和执法检查监督工作，特别注重对西藏生态环境保护领域的立法、执法工作。

据统计，民族区域自治法实施以来，西藏人大常委会、政府及职能部门为保护西藏生态环境和自然资源，先后颁布实施生态环境建设与保护的地方性法规、规章、政府规范性文件等三十余部件。其中地方性法规主要有：西藏自治区人大先后颁布的《西藏自治区地质环境管理条例》、《西藏自治区实施〈中华人民共和国野生动物保护法〉办法》、《西藏自治区实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》、《西藏自治区实施〈中华人民共和国水土保护法〉办法》、《西藏自治区矿产资源管理条例》等十多部。从内容来看，既有生态环境建设与保护的综合性法规，也有生态与环境保护各个领域的法规，包括土地管理、矿产资源管理、森林保护、草原保护与管理、水土保持、野生动物保护、饮用水水源环境管理、自然保护区管理、污染治理等方面的专项法规。⑤这些初步形成了一套与西藏生态建设和环境保护相适应的地方法规制度体系。[4]目前，西藏已建立17个国家级和自治区级自然保护区，总面积约占全区面积的三分之一。[5]中央第五次西藏工作座谈会也将重要生态安全屏障建设确定为西藏的六大战略之一，国务院批准的《西藏生态安全屏障保护与建设规划》计划陆续投入上百亿资金，直到2030年基本建成国家级的西藏高原生态安全屏障。据统计，2011年西藏的森林覆盖率从旧西藏的不到1%上升到11.91%。在“十五”期间，国家投到西藏的生态环境建设与保护的基金已达到32.1亿元人民币，而“十一五”的头三年，就已经达到32.5亿元。⑥可以说，国家法律法规和西藏地方性法规有效地保障了西藏社会生态环境建设、保护与可持续发展。

西藏人大及其常委会先后组织普法教育和执法大检查，以加大监督生态环境建设与保护的力度。首先，自治区人大和各级政法机关联合开展普法教育活动。近年来，自治区开展了5次大规模的普法教育活动，全区有超过200万人次接受了普法教育，青少年在校学生的普法率达到了90％以上。[5]通过普法教育西藏农牧民的法律意识得到极大增强。其次，开展西藏自治区中华环保世纪行活动。针对《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国草原法》、《中华人民共和国矿产资源法》、《中华人民共和国野生动物保护法》和《西藏自治区环境保护条例》等法律法规进行执法检查，开展了中华环保世纪行——西藏行活动。重点围绕“整治违法排污企业、保障群众健康环保专项行动”，以集中整治饮用水水源环境安全为主，全面组织开展了城镇集中式饮用水水源地环境保护、污染企业治理、建设项目环境监察、农产品生产基地及食品加工企业环境监测与监察、矿产资源开发环境保护、青藏公路铁路沿线及其周边环境综合整治等专项行动。第三，加强对违法违规企业的执法查处。通过采取下发通知、签订环境保护目标责任书、现场执法检查等多种形式，加强查处违法违规企业。尤其是青藏铁路公路、直孔电站、林芝机场等重点建设项目的环境保护和监督检查。在部分重点项目如青藏铁路公路建设项目中，推行项目环境监理试点工作。另外，全区7地（市）相继开通了 “12369”全国统一的环保举报电话，方便民众对环境保护问题的监督举报。[6]

三、加强传统文化立法 推动了西藏非物质文化遗产的法律保护

随着落实民族区域自治制度和依法治藏方针的深入，西藏地方人大及其常委会不仅关注到了民族自治地方的社会政治稳定和生态经济发展，而且也开始与地方政府部门共同推进传统文化保护的法制化。2005年文化部起草了《非物质文化遗产保护法》草案，开始将非物质文化遗产保护问题列入立法的议事日程。在广泛调研和征求意见的基础上，《非物质文化遗产保护法》于2011年2月25日由第十一届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议通过，使得民族自治地方非物质文化遗产保护有了国家法律的依据和保障。

实际上，西藏较早就制定了一系列有关文化事业的地方性法规和单行条例。如《西藏自治区文物保护条例》、《西藏自治区环境保护条例》等均有非物质文化遗产保护的相关内容。2005年9月，西藏自治区人民政府曾颁布了《关于加强西藏非物质文化遗产保护工作的意见》，发挥了政策指导和规范作用。有资料显示，2006年至2009年，经过3年的非物质文化遗产普查，西藏共发现14类406个非物质文化遗产项目和83个传统戏剧演出机构，同时发现传承人1177名。[7]为了保护这些非物质文化遗产，国家和自治区也先后累计投资近2400万元人民币，专项用于西藏范围内的国家级和自治区级非物质文化遗产代表作的保护和传承；西藏各地（市、县）也累计投资2000多万元。目前，西藏已有联合国人类非物质文化遗产代表作2项（格萨尔、藏戏）、国家级非物质文化遗产代表作76项、自治区级非物质文化遗产代表作222项，国家级非物质文化遗产项目代表性传承人53名、自治区级代表性传承人134名。[7]这使得通过西藏地方立法保护其非遗更加必要和重要。

从2010年起，西藏进入非物质文化遗产保护工程的全面实施阶段。⑦在文化领域，西藏自治区人大和政府积极贯彻执行国家法律，结合西藏非物质文化遗产保护的实际，不断加大投入力度，加强对非物质文化遗产的挖掘、整理和保护工作，以继承弘扬中华民族优秀传统文化，推动西藏文化大发展、大繁荣。2012年6月9日至15日，“首届西藏非物质文化遗产保护成果大展”在西藏群众艺术馆举行。参加此次大展的非遗保护项目共42个，其中展示类非遗保护项目29个，传统歌舞展演类项目13个。此次共有37名国家和自治区级传承人和来自全区7地（市）的近300名各级各类传承人、民间艺人参加大展。⑧目前，全区各级各部门正在认真贯彻落实中央第五次西藏工作座谈会和自治区第八次党代会精神，认真贯彻落实《非物质文化遗产法》，按照“保护为主、抢救第一、合理利用、传承发展”的方针，把保护传承和开发利用结合起来、社会效益与经济效益结合起来、继承与创新结合起来，科学推进非物质文化遗产生产性保护工作。⑧西藏自治区人大及其常委会，正在着手收集西藏传统文化与非物质文化遗产法律保护等诸多方面的立法建议，做着地方立法的前期性工作。

四、加强社会保障立法 促进了西藏城乡居民生活改善

2007年11月22日西藏自治区第八届人大常委会审议通过了《西藏自治区人民代表大会常务委员会讨论决定重大事项的规定》。2008年7月30日西藏自治区第九届人大常委会审议通过了《2007年西藏自治区财政决算》，要求自治区人民政府要严格预算管理，加大社会稳定和民生领域财政投入。为此，自治区人大积极开展以改善民生为重点的监督检查工作。

其一，进一步完善强农惠农措施。加大强农惠农政策法规宣传和执行力度，不断提高城乡居民收入水平和，逐步改善农牧民居住条件。2011年自治区城镇居民人均可支配收入达16196元,比上年增长8.1%；农牧民人均纯收入4904元,增长18.5%；通过推进新农村建设，实施安居工程,年末已有33.87万户，174.27万农牧民住上了宽敞明亮的新房，年末城镇居民人均居住面积36.61平方米,农牧民人均居住面积达到29.61平方米。⑨

其二，进一步推进劳动就业工作。2009年西藏先后出台7个文件，内容涉及促进高校毕业生就业、以创业带动就业、农民工就业、减轻企业负担稳定就业、就业服务和职业培训等，保持了就业形势的基本稳定。全区城镇新增就业2万人，完成年初目标任务的105.2％，城镇登记失业率为3.95％，同比下降0.05个百分点。[8]

其三，进一步完善城乡居民社会保障制度。西藏是全国首个实现医疗保险省级统筹的省区。新农保试点工作的开展，标志着西藏建立覆盖城乡居民的社会保障体系又迈出了关键一步。自治区有关部门制定出台新型农村社会养老保险试点实施方案和试点实施办法，将西藏7个县（市、区）21.95万农牧民纳入试点范围，近4万农牧区居民直接享受到惠农政策。[8]西藏基本养老金按时足额支付率和社会化发放率均达到100%。据统计，2010年末全自治区参加基本养老保险的职工11.24万人,参加失业保险11.03万人,参加工伤保险11.84万人,参加生育保险16.06万人，城镇参加基本医疗保险(职工居民)43.67万人。2012年11月1日，为了进一步提高西藏城乡居民社会保障水平，西藏自治区党委和政府决定，每年投入4400余万元，免费为全区城乡居民、援藏干部、寺庙僧尼投保团体人身意外伤害保险。实行“政府出资、商业保险运作”的新型保险管理模式。按年人均11.5元投保，保险期限为1年，伤亡保险金额为每人5万元，附加医疗保险金额1万元。[11]

其四，进一步完善城乡居民最低生活保障措施。据统计，2010年全自治区城镇居民共有42881人享受政府最低生活保障，发放低保救助金11222.5万元。农村居民有23万人享受政府最低生活保障，发放低保救助金18067.66万元。年末全区各类社会福利机构共有80个，公办儿童福利院10所，民办儿童福利院5所，集中收养1043人；供养五保户15247人，其中孤残儿童3400人。全年销售社会福利彩票3.31亿元，筹集社会福利公益金1.03亿元。

尽管西藏在社会保障的立法执法方面已经取得了一定成就，但是从长效机制建设来看，作为西藏特色的社会保障法律体系仍然存在一些不足。今后需要进一步加强西藏社会保障性立法和执法工作，在利用中央和地方财政支持的基础上，依法健全和落实资金来源多元化、管理服务社会化、运行机制规范化的西藏社会保障法律体系，以满足城乡居民社会保障的需要，切实保障西藏社会经济的跨越式发展。[10]

综上所述，西藏自治区人大和政府始终坚持民族区域自治制度，根据国家法律法规，结合西藏区情，先后制定了大量地方性法规、规章和规范性文件，凝练和形成了具有中国特色、西藏特点的地方法规规章体系。内容涉及社会稳定、生态环境建设与保护、传统文化与非物质文化遗产法律保护等领域。可以说西藏地方立法取得了令人欣慰的辉煌成就，但仍然存在着一些不足之处。笔者认为，依据我国宪法和法律的规定，坚持民族区域自治制度，从西藏社会稳定和经济发展的大局出发，重点突出维护稳定与反分裂斗争、生态环境保护与经济发展、传统文化与非物质文化遗产保护、劳动与社会福利保障等方面的立法执法工作，将会使西藏社会稳定、团结、和谐、文明、发展更具有保障性。

[注 释]

①西藏自治区人大常委会主任列确讲，达赖集团的分裂活动使国家核心利益和人民群众的根本利益受到严重损害，西藏将继续加强立法执法来反分裂。中国西藏新闻网，2009年3月12日。

②1959年3月28日，中央政府宣布解散西藏地方政府，由西藏自治区筹备委员会行使西藏地方政府职权，在西藏正式开启民主改革，废除“政教合一”的封建农奴制，使百万农奴和奴隶获得人身自由，分得土地，并享有法律所规定的政治权利。

③参见2012年6月15日向巴平措在全国人大常委会法工委赴藏开展地方立法调研座谈会上介绍西藏自治区人大开展立法和监督工作情况时讲话内容。《西藏日报》2012年6月16日第3版。

④参见中国共产党新闻网七·一社区，有关国家副主席习近平同志参观“西藏60年成就展”的报道内容。新华网，2011年7月19日。

⑤据统计，自1965年以来，西藏自治区人民代表大会及其常务委员会已相继制定了255件符合西藏实际，维护西藏人民利益，并具有民族区域自治特色的地方性法规和决议、决定，内容涉及政治、经济、文化、教育等各个方面。1984年以来，西藏人民政府先后颁布实施了《自治区实施〈自然保护区条例〉办法》、《自治区政府关于贯彻国务院环境保护若干问题决定的通知》、《自治区政府关于贯彻全国生态环境保护纲要的意见》、《自治区政府办公厅关于加强项目建设环境保护工作的紧急通知》、《自治区饮用水水源环境保护管理办法》等规章及规范性文件12个。1989年，国家《环境保护法》的颁布实施，推动了环境保护立法工作。1992年，自治区人大常委会审议并颁布了《西藏自治区环境保护条例》。2003年，新修订的《西藏自治区环境保护条例》，为西藏全面推进环境保护依法行政提供了强有力的法律保障。

⑥参见《让人费解的“西藏环境破坏论” 》一文中的内容。中国西藏网周末假日版，2011年5月23日， 编辑：邓京荆。

⑦参见《西藏非遗产保护工程进入全面实施阶段》一文内容。中新网：http//www.Chinanews.com／cul ／2010-12-07-2704862.shtml。参见西藏拉萨旅游网：http://www.xizanglase.cn/manage/Info_Manage/new/3473.htmL

⑧参见2012年6月16日《西藏日报》第3版上有关西藏自治区人民政府主席白玛赤林同志考察首届西藏非物质文化遗产保护成果大展的报道内容。

⑨2011年3月西藏自治区国民经济和社会发展统计公报的数据。

[参考文献]

[1]中国国务院新闻办公室.《中国的民族区域自治》白皮书.2005-02-28.

[2]朱伦.民族共治论:对当代多民族国家族际政治事实的认识[J].中国社会科学，2001（4）.

[3]张清.西藏60年法制建设主要成绩 经验与启示[J].西藏法治论坛,2011,(5).

[4]玉珍,张帆.西藏人大建设:民主法制精神 扎根雪域高原[EB/OL].人民网:http://world.people.com.cn/GB/8212/157550/157723/9448558.html，2009-06-10.

[5]法律变迁折射西藏社会民主政治巨变[EB/OL].新华网:http://news.xinhuanet.com/newscenter/2008-04/28/content_8068850.htm.

[6]晓勇.西藏30年环保立法工作综述[EB/OL].西藏新闻网：http://news.qq.com/a/20070717/001945.htm.

[7]杨长海.西藏非物质文化遗产保护之地方立法探讨[J].西藏发展论坛，2012(2).

[8]肖涛.西藏人力资源和社会保障工作稳步发展[N]. 西藏日报，2010-02-12.

[9]许万虎.西藏政府全额出资为居民和僧尼投人身意外伤害险[N].中国政府网：http://news.ifeng.com/，2012-11-01.

[10]陈爱东.西藏特色社会保障体系建设综述[J].中国藏学,2011(2).