试论完善西藏基层民主制度建设的重点及途径

刘 恒

（西藏自治区党校 西藏拉萨 850000）

摘 要：本文阐述了完善基层民主制度建设的意义，认为完善基层民主制度要以有序参与为途径、以信息公开为基础、以协商民主为方式、以权力监督为保障，并结合西藏区情，尝试提出从培养广大人民群 众有序参与的良好意识，建立健全利益诉求畅通机制、建立健全公众有序参与的法制建设等方面实现西 藏公众有序参与到政治生活与国家治理中，建设中国特色社会主义，实现西藏跨越式发展和长治久安。

关键词：基层民主制度；重点；途径

[作者简介]刘恒（1980-），男，山东菏泽人，现为西藏自治区党校讲师，主要研究方向为公共管理。

中国特色社会主义制度，是当代中国的根本制度保障，其本质是人民民主。人民民主是社会主义的生命，国家一切权力属于人民。基层民主是我国广大群众在城乡基层政权机关、企事业单位和基层组织中依法直接行使的民主权利，进行直接利益述求和利益博弈，实现利益的民主制度，具有广泛和直接参与的特点。基层民主制度建设是中国特色社会主义民主制度自我完善和发展的重要途径之一。中国共产党着眼于中国特色社会主义建设、全面建成小康社会和中华民族伟大复兴，在党的十八大报告中作了经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设五位一体的总体布局。“完善基层民主制度”是“坚持走中国特色社会主义政治发展和推进政治体制改革”的重要方面，是政治建设的重要内容。

一、完善基层民主制度建设的重要意义

（一）基层民主制度是代议制民主的补充

代议制民主是一种公民通过法定程序选举代表掌握国家权力的民主形式。我国的根本政治制度是人民代表大会制度，人民代表大会是代议制民主机构。人民群众享受《宪法》赋予的选举权，通过民主选举产生人大代表，由人大代表组建人民代表大会。根据人民代表大会制度的要求，由人民代表大会选举产生政府，由政府管理社会是完整的政权系统。人民群众通过选举产生人大代表来表达个人、群体的意志和利益，实现当家做主的权利。人民代表大会是最高权力机关，具有立法权和监督权，政府对人民代表大会负责，接受人民代表大会监督。[1]

代议制民主所涉及的大多是在具有宏观的、具有重要意义的、战略性的层面发挥作用，而在涉及广大人民群众自身利益的微观公共事务领域往往很难产生影响。这就需要基层民主作为补充，广大人民群众在微观的公共事务领域表达意志，实现利益，才能稳固国家政权和实现政治稳定。

（二）基层民主制度有利于实现国家治理

治理通常是指政府运用国家权力来管理国家和人民，而在过程中要运用良性互动、对话等协商的途径实现。基层民主在利益诉求、表达、博弈、实现上具有直接性。在基层民主下广大人民群众能够更充分、更迅速表达利益，声张意志。由于涉及微观公共事务领域，更容易形成共鸣，从而被采纳并付诸实施。利益个体、群体地位平等，通过一定的规则和程序进行真实的博弈、协商，从利益冲突到妥协进而达成共识。这是一种有效、有序的民主参与过程，在一定范围内化解矛盾，消除非制度参与和暴力对抗，保证了社会运行的秩序，可以实现有效治理。

二、完善基层民主制度建设各重点之间的关系

“扩大有序参与，推进信息公开、加强议事协商、强化权力监督”是“完善基层民主制度”的重点，是人民享有更多更切实民主权利的保障。随着社会的不断发展，广大群众的公民意识不断增强，对政治参与的呼声越来越高，对利益诉求与利益实现的要求越来越强，使公众有序参与到政治生活与国家治理中，维护社会稳定与社会正常秩序，推进经济社会发展已是不可回避的现实。公众有序参与是实现公民权利、完善基层民主制度建设的基本途径。我区在民族区域自治制度和群众自治制度下，通过政治、管理和法律的途径让广大人民群众有序参与到西藏经济社会建设中，是人民当家做主的体现。同时更多的关注广大人民群众的切身利益，对夯实党的执政基础，更直接的倾听群众利益诉求表达、保障群众利益，推动经济社会发展，化解社会矛盾，维护社会稳定有着重要意义。

信息公开是基层民主制度建设的重要基础。公民的知情权是由《宪法》赋予的，信息公开则是对公民享有的知情权的回应。人民群众的主人翁意识、公民意识随着经济社会的发展不断的增强，对政治事务参与的积极性越来越高，特别是在涉及切身利益时表现更为突出。但由于客观存在的信息不对称，其有序参与的积极性并不高，甚至出现非制度参与的利益诉求形式。在国家治理中，有效推进信息公开的意义在于实现整个权力体系的有效运转与基层自治的有序进行之间的衔接。

协商民主是基层民主制度建设的重要方式。协商民主，作为民主的一种形式，是指政治共同体中的公民通过自由、平等地参与政治过程，对协商的主题提出自身观点并充分考虑其他人的偏好，批判性地审视各种政策建议，从而赋予立法和决策合法性[2]。在国家治理中，议事协商是社会各阶层、各权力主体、各利益全体之间互动、协调、平衡的重要方式。在基层民主发展过程中，由于人性弱点，个人主义、自由民主出现是必然。议事协商包容公众、利益群体间的不同观点和意见、差异和分歧，鼓励公众有序参与，在理性基础上进行平等对话、博弈、协商，从而消除个人主义、自由民主的弊端，平衡各方利益，保持社会正常秩序，避免非制度参与或是暴力冲突的出现。

权力监督是基层民主制度建设的重要保障。《宪法》赋予了公民监督权。基层政府作为微观公共事务、公共政策的执行者，与广大群众的关系最直接、最密切。在精英治国理念和现行官僚制下，公权领域的职业精英们拥有出类拔萃的专业技能。由于人性的弱点，使得职业精英们理性考虑个人利益、所在群体利益，势必会在一定程度上对广大人民群众的利益忽视和对抗。广大人民群众把权力让给政府，由政府代表人民执行权力，必须要接受广大人民群众的监督。广大群众最关心的是与自身利益、群体利益息息相关的微观公共事务，对权力进行监督，才能有效地保证政府为人民服务的价值取向和行为方式，保障广大人民群众的根本权利。

“扩大有序参与，推进信息公开、加强议事协商、强化权力监督”有着紧密的逻辑关系。扩大有序参与是基本途径，这个途径要在信息对等的基础上才有可能实现平等协商。议事协商是一种手段、方式，能够使参与有序。政府的权力来自人民，必须接受人民的监督，进而保障人民有序参与的权力和利益的实现。在完善基层民主制度建设过程中，以扩大公众有序参与为基本途径，以推进信息公开为基础，以议事协商为手段、方式，以权力监督为保障，才能全方位完善基层民主制度。

三、如何实现西藏基层民主制度建设中的公众有序参与

西藏和平解放以来，民主改革使西藏人民享有了平等的政治权利。1961 年，西藏各地开始实行普选，并通过民主选举产生了各级人民政权机关。这是广大农牧奴第一次真正获得的民主权利。实行民族区域自治制度以来，西藏的人民大众充分享有了自治权力，并通过法律赋予的自治权力，踊跃参与到国家和地方事务的管理中。1993 年，西藏自治区为更好地实现基础自治，颁布了《西藏自治区实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉（试行）办法》，以此作为第一次村民委员会换届选举的依据。民族区域自治制度与村民自治制度的结合，更加有力地推动了西藏基层民主政治的发展。目前，在西藏基层，每个行政村都充分做好了相应的制度建设，例如《村民委员会工作制度》、《村党支部工作制度》，畅通了信息公开渠道，加大了对人民群众享有的民主权利的保障力度，基层民主建设得到长足的发展。就以已完成的第七届村（居）委会换届工作为例，全区共选出村（居）委会成员 26335 人，在选举中，共进行选民登记 168 万人，直接参加选举的选民有近 150 万人，参选率达到 88.7%。由此看出，随着社会的发展，广大人民群众的民主意识、参与意识不断增强。当然对于今后如何引导和保障有序参与，是摆在西藏党委和政府面前的重要课题。

（一）培养西藏广大人民群众有序参与的良好意识

公众有序参与是国家治理的互动模式。随着经济社会的发展，广大人民群众参与国家、社会事务的意识和积极性不断提高。

西藏党委和政府要积极提倡科学的、民主的精神，强化现代民主行政观念和有序参与观念，引导西藏公众树立平等意识、自主意识、责任意识和法制意识，实现有序参与，为决策的科学化与民主化提供畅通的渠道。决策的民主化与科学化是相互联系、不可分割的。决策的科学化要以民主化为前提，决策的科学化又是民主化的结果。国家、社会的发展需要人民群众发挥积极性和创造性，只有利用民主的方式才能使人民群众的智慧得以发挥，保证科学发展。

广大人民群众应该培养有序参与意识，在法律范围内行使民主权力。个别人、个别群体，为了自身利益以无序而狂暴的形式参与国家、社会事务，不仅不能使国家、社会良性运行，反而会促使新的社会矛盾产生或使社会矛盾进一步加深，阻碍国家、社会的发展。因此，培养西藏人民群众良好的参与意识，有序参与到国家、社会事务中，是完善基层民主制度建设的基础性工作。

（二）进一步完善利益诉求机制

有序而畅通的利益诉求渠道，是协调各利益群体之间利益关系，有效化解利益矛盾的重要途径，同时又能够沟通党和政府与广大人民群众之间的血肉联系。畅通有序的利益诉求是利益协调的依据，是党和政府了解不同社会成员利益需求的途径，因此建立健全利益诉求畅通机制是党和政府利益协调的重要环节。党和政府为广大人民群众提供一个畅通的利益诉求渠道，使其有序参与到社会建设中，是利益协调，避免非制度参与的有效途径。

公众有序参与可以打破政府组织及其官员对政策制定权的垄断，使广大人民群众参与到政策制定并监督执行，限制政府权力的无限扩张，减少寻租造成的公共福利减少的现象。人民群众在法律范围内有序参与到政策的制定与执行过程中，有利于各个利益群体之间的相互制衡，同时也能保障各个利益群体的自身利益得到保障。在决策过程中，党和政府对公众意志和利益诉求做出回应，平衡利益，推动社会发展、化解社会矛盾。因此，西藏党委和政府在制定政策时，必须增强代表性和回应性，这就要求畅通参与渠道。在科学民主的决策中，良好的沟通是成功决策的关键。因此，建立一个上下沟通、左右沟通、内外沟通相结合的多层次、多方位、多角度的沟通体制，保证决策是在集思广益的基础上形成。西藏党委和政府不仅要畅通如群众来访、领导接待、各种不定期的座谈会等方式的沟通渠道，同时，还要创新沟通的新形式，如在决策过程中加入公众代表参与、基层意见搜集等更多的渠道来吸纳民意[3]。在网络飞速发展的今天应大力发展电子政务，党和政府及时向社会发布决策信息，建立意见反馈平台，为广大人民群众与党和政府的交流提供畅通的渠道。但在西藏的信息网络建设还相对滞后，据 2011 年 1 月 《第 27 次中国互联网络发展状况统计报告》，西藏

互联网发展水平较为滞后，网络普及率低于全球平均水平，互联网普及率只有 27.9%，仅属于第三梯队。据 2012 年 1 月《第 29 次中国互联网络发展状况统计报告》，西藏互联网普及率为 29.9%，低于全球平均水平。因此，加强基础设施建设是信息渠道建设的重要基础。

（三）建立健全公众有序参与的法制建设

公众有序参与，没有完善的法律法规，公民的参与权就无法得到保障；没有完善的法律法规，有序参与就很难实现。

首先，加强法制教育，要使西藏公众从思想上彻底转变，树立法律面前人人平等的观念，增强公众有序参与的法治意识。其次，完善西藏公众有序参与的法律法规建设，使公众依法有序参与。建立健全完备的、有普适性的公众有序参与过程中得以遵从的法律规范体系，保障公众有序参与权力与程序。通过其在法定程序内的有序参与，对微观的公共事务及公共政策产生影响，保障其利益得以实现。当其参与权受到侵害时，可以通过法律途径寻求救济，进而保障其权力的行使。建立健全公众有序参与法制建设，是依法治国的重要组成。广大人民群众了解法律法规、懂得如何在法律范围内行使权力，当权力受到侵害时如何寻求救济，公众有序参与才能得以实现，非制度参与才会得以控制和消除。

公众在法律范围内有序参与国家、社会事务，是完善基层民主制度建设的一个基本途径，是维护社会公平正义、协调社会各个利益群体之间关系、解决社会问题、化解社会矛盾的重要方式，是实现西藏的跨越式发展和长治久安的保障。

[参考文献]

[1]肖立辉.当代中国政府与政治研究[M].郑州:河南人民出版社，2008.

[2]孟大志.协商民主：中国基层民主政治发展的一种新思考[J].学理论，2009(5）.

[3]徐书平.西藏公共政策制定过程中的公众参与问题研究[D].西藏大学，2008.