自治权与《民族区域自治法》及其在西藏的实施

黄军锋

（西藏民族学院法学院 陕西咸阳 712082）

摘 要：民族区域自治是地方自治的一项重要内容，其核心是自治权。通过对地方自治制度以及自治权进行理论分析，结合民族区域自治法的规定，论述自治权的主要内容，提出自治权在西藏自治区进一步实施的路径。

关键词：地方自治；自治权；民族区域自治；民族区域自治法

[作者简介]黄军锋（1965- ），男，陕西乾县人，现为西藏民族学院法学院教授，国家民委“西藏社会和谐稳定与法治建设重点研究基地”研究人员，主要研究方向为民商法与民族地区法制问题。

一、自治与地方自治

(一)自治

“自治”一词在英文中为“self-goverment”，根据《布莱克维尔政治学百科全书》的解释，自治是指某个人或集体管理其自身事务，并且单独对其行为和命运负责的一种状态。[1]（P10-11）“自治”的另一层含义为“自主”，即“autonomy”，其字面意思是指“自我统治”。在汉语古籍中，自治没有相对应的文献。“自治”一词在法理上的基本内容是意思和意志的自主和自由，其在制度层面上通常用自决、自我统治、自主、自我决定等解释，是一种与国家统治相对立的概念。自治理念与自由主义、民主主义以及法治的核心内容紧密联系。在制度层面，“自治”以“权利”形态出现，“自治”不能由外界授予，“自治”应当是一种“固有权利”，而不是“授予的权利”。现实生活中的“自治”有两种，一是自治者本身拥有的权利；二是通过宪法和法律赋予自治者的权利。“自治”本质上是“权利”性质，其价值源于“法治”。人类若在整体上实行了“自治”，则人与人间的关系已达“最佳”和谐状态，达到从“不自由”到“自由”的飞跃。[1]（P16）

现代地方自治的含义有两种：其一是居民自治：就公民和国家关系方面，“自治”是指公民在与国家的最高政治权力的关系中的政治自由，就是自己治理自己。启蒙学者认为，自治权是人的自然自由在政治社会中的延伸。“人的自然自由就是不受人间任何上级权力的约束，不处在人们的意志或立法权之下，只以自然法作为其准绳。”[2](P18)其第二层含义为法律自治。现代地方自治强调地方自治独立的法律人格及其独立的法律地位。包括政治自治即住民自治和法律自治。自治的现代内涵包括居民自治与法律自治。[1](P20-27)

（二）地方自治

地方自治是指在特定的行政区域内，由本地方人民和地方政府自己决定地方政府的组织与人员，自主管理地方事务，而不受中央政府的不必要或过多的干预。它是现代民主社会的重要制度表现之一。[3]（P159)地方自治其本质是以地方上的人和地方上的财来办理地方上的事。按照《中国大百科全书》的解释，地方自治是指“在一定的领土单位内，全体居民组成法人团体（地方自治团体），在宪法和法律范围内，并在国家监督之下，按照自己的意志组织地方自治机关，利用本地区的财力，处理本区域内公共事务的一种地方政治制度。”可见，地方自治是“将地方上的事情，让本地方人民自己去治”，是“在国家监督下，自组法人团体，以地方之人及地方之财，自行处理各该区域内公共事务的一种政治制度。”[4](P5)

西方地方自治的历史可追溯到古罗马时期的自治邑；现代意义上的地方自治则发端于11世纪欧洲的“市民自治”运动；而作为一项具体的政治制度则形成于19世纪末。中国两千多年的封建帝制除秦、隋曾设乡官外，历代王朝都只把政权设置在县，乡村由宗法社会治理。清末引入地方自治概念，其预备立宪从筹备地方自治开始。实施地方自治是中国共产党建国的主要政策之一。党的文件和宪法中规定的“民主集中制”其实质就是“地方自治”。中国根据自身国情发展了地方自治形式，构建了基本法律制度，丰富了地方自治的法治形式。1982年宪法授权全国人民代表大会在必要时可设立特别行政区，在处理国家统一问题上，发展了特别行政区制度。一般地方的民主集中制、民族区域自治、特别行政区自治以及村民自治的形式构成了中国的地方自治制度。[1]（P1-2）

（三）地方自治权

地方自治团体在法律上具有独立的人格，在其成立的范围内，有维持其生存和发展的权力，称为自治权。[1](P154)地方自治权是地方自治的核心内容，通常是通过国家宪法或法律授予，其内容一般包括地方自治组织权和地方自治立法权。

地方自治组织权是地方自治团体依宪法和法律规定，就其自治团体特定机关设置、内部单位职位及编制，辖区与人口等由该自治团体立法机关及行政机关自由决定及执行的权限。此项权限赋予地方自治团体一定程度的组织自由。其内容包括外部组织设置权与内部组织设置权、执行委办事项的组织设置权及命名权等。[1](P154-169)地方自治立法权是地方自治权的核心内容，是指地方自治团体的自治机关依法所享有的立法方面的权利。

二、自治权与民族区域自治制度

（一）自治权的涵义及特征

自治权是指民族自治地方自治机关，在国家宪法和民族区域自治法等法律规定权限内，结合当地民族在政治、经济和文化等方面的特点，自主行使管理本地方、本民族内部事务的特定民族权力和国家权力。[3](P434)是由宪法赋予民族自治地方自治机关的一种特定的权利。一方面，它是一般地方国家机关所不能享有，而由民族自治地方自治机关所“独占”的权利；另一方面，它又是小于特别行政区权利的一种地方权限，不享有特别行政区的高度自治权。自治权是一种民族自治地方内的自主管理权。“自治”一词在日常生活中也普遍使用，如个人自治、或公司自治等，表示个人或组织管理自己事务的能力和权利，是一个私法概念；自治权是民族区域自治地方的自治机关所享有的一种权利或权力，是一个公法概念，二者在性质上有着本质的区别。在权力性质方面自治权是民族自治地方的一项公共权力，法律授权由自治机关专有并行使；其权利属性是一种集体权利或公共权利，不属于自然人个人的权力。[3]（P434-435）

按照学者的观点，自治权具有以下特征：

1、自主性。是指自治权的行使状态是在不受外部力量干涉或强迫下行使的一种权利，这体现在它是宪法赋予的、由自治机关独享的权利。

2、民族性。首先自治权是民族自治权，是实行区域自治的民族群体的公共权利；其次就自治权的主体——自治机关的构成来看，带有民族价值观因素，必然倾向于实行区域自治民族的利益和事务。

3、完整性。自治权的完整性是指自治权是不受其他行使权力主体分割的国家权力。它主要体现在本地区、本民族范围内行使立法权、行政权和部分司法权等方面。国家保障自治机关享有完整的自治权，既是民族区域自治制度的核心，又是修改和完善民族区域自治法的核心。

4、民主性。自治权的民主性是说明自治权体现的国家法律制度是社会主义民主政治的重要表现形式。自治权体现的法律精神是少数民族当家做主，自主管理本地方、本民族事务的民主权利。自治权的民主性说明它不能由个人行使，须由自治机关代表本区域的各族人民的意志，代表实行区域自治的民族行使。

5、权利性和权力性。自治权具有权利和权力的双重性，自治权的权利性首先反映在它是被国家宪法和民族区域自治法承认并加以保护的法定权利以及少数民族地区有获得国家和经济发达地区帮助与照顾的权利。民族自治地方自治机关既有行使自治权的权利，也有履行相应义务的责任。自治权是一种与公共利益和民族共同体相联系的公共权力，是民族自治地方自治机关的职责。

6、广泛性与限制性。自治权的广泛性一方面是指行使自治权的主体非常广泛。国家目前有155个民族自治地方，其中自治区5个，自治州30个，自治县120个，其各自的自治机关都依法行使自治权；另一方面是指宪法和法律规定自治权的内容非常广泛。自治权的局限性是指民族地方自治机关自治权是相对而非绝对。自治权是在国家统一领导下的自主权，不是民族主权；民族自治地方是国家不可分割的部分，其自治机关是国家一级地方国家机关；自治权局限在管理民族自治地方内部事务方面；自治权的效力仅限于民族区域自治地方范围之内。[3]（P435-438）

（二）自治权的法理学基础

自治权的法理学基础是指在学理上确立自治权的法学原则。自治权的法理学基础包括公平与正义原则、平等与自由原则和发展权原则三个方面。[3]（P439-440）

1、公平与正义原则。公平和正义本身就是法的价值和目标，同时也是人类社会的一项普遍原则。各民族社会发展由于历史、经济等诸多原因而出现不平衡。所以，我们要讲求公平发展。公平原则从学理上一方面要求对同一类型的事物要同样处理；另一方面更要求对于不同类型的事物要区别对待，这一点对于民族区域自治地方而言，显得更为重要。

2、平等与自由原则。平等自由既是法的基本原则，也是马克思主义民族理论的重要内容和社会主义民族政策最基本的原则，是确立自治权的重要法理学依据和基础。民族平等和自由是对民族压迫和民族歧视的坚决否定，是保障少数民族享有平等自由权利的重要原则，也是自治权的法源。

3、发展权原则。发展权原本属于国际人权法上的集体人权，在这里是指每个民族无论其经济、文化等方面有何差异，都有谋求本民族社会经济发展的权利。发展权也是自治权的法源，也是我们党的民族理论和政策的基本原则。

（三）民族区域自治制度与民族区域自治法

我国的民族区域自治是地方自治的一种形式和重要的内容，是国家处理和解决民族问题的一项基本政治制度。民族区域自治是指在统一的中国大家庭里，在国家的统一领导之下，依据国家宪法规定，以少数民族聚居区为基础，建立相应的自治地方，设立自治机关以行使自治权，保障民族区域自治的民族实现当家做主，管理本民族内部地方事务的国家制度。各民族自治地方都是中华人民共和国不可分割的一部分。[5]（P155）

我国的民族区域自治制度有其自身的特点，主要包括国家统一与民族自治相结合、政治因素与经济因素相结合、民族自治与区域自治相结合等方面。我国的民族区域自治主要是运用以少数民族聚居区为基础、尊重历史传统、各民族共同协商等原则建立起来的。我国民族区域自治的民族性非常突出，宪法对其民族性的规定主要表现在两个方面：一是自治机关组成人员的民族性。各自治区主席、自治州的州长、自治县（旗）的县长由实行区域自治的少数民族公民担任；二是地方自治事权的民族性。[1]（P363-366）

在我国，确立和规定民族区域自治制度的法律主要有《宪法》和《民族区域自治法》。其中，《民族区域自治法》是实施宪法规定的民族区域自治制度的基本法律，其在序言中指出：“实行民族区域自治，体现了国家充分尊重和保障各少数民族管理本民族内部事务权利的精神，体现了国家坚持实行各民族平等、团结和共同繁荣的原则。”“实行民族区域自治，对发挥各族人民当家做主的积极性，发展平等、团结、互助的社会主义民族关系，巩固国家的统一，促进民族自治地方和全国社会主义建设事业的发展，都起了巨大的作用。”

无论是从理论上还是从法律规定上来看，自治权都是民族区域自治的核心内容。自治权的具体内容主要规定在我国的《民族区域自治法》中。《民族区域自治法》既是民族区域自治制度的法律依据和重要保障，也是确定民族区域自治地方自治权的法律依据。

三、民族区域自治权的内容及其在西藏的实施

(一)民族区域自治权的内容

民族区域自治权是指民族自治地方的人民代表大会和人民政府，依照国家宪法、民族区域自治法和其他法律规定的权限，根据本民族、本地区的情况和特点，自主管理本民族、本地区的内部事务的权利。[3](P56-457)自治权本质上是民族自治地方自治机关的一种职权，按照民族区域自治法的具体规定，民族区域自治地方自治权的内容主要包括以下几个方面：

1、政治综合类自治权。具体包括立法、人事、治安、流动人口管理、计划生育等自治权。立法自治权的内容包括制定自治条例和单行条例的自治权；变通执行或者停止执行上级国家机关的决议、决定、命令和指示的自治权；变通规定或者补充规定法律法规的自治权。人事管理自治权的主要内容包括采取各种措施培养当地民族人才的自治权；采取特殊措施引进人才的自治权；招收少数民族人员的优先自治权。组织本地方维护社会治安的公安部队权；管理流动人口的自治权；实行计划生育的自治权。

2、经济综合类自治权。主要包括制定经济建设的方针、政策和计划，自主安排和管理地方性经济建设事业；合理调整生产关系和经济结构发展市场经济；确定本地方内草场和森林的所有权和使用权；管理和保护本地方的自然资源并优先合理开发利用；自主安排地方基本建设项目；开展对外经济贸易活动，经国务院批准开辟对外贸易口岸、开展边境贸易并享受国家优惠以及财政税收方面自治权等。

3、文化综合类自治权。具体包括民族教育管理自治权；使用本民族语言文字的自治权；科技管理自治权；文化管理自治权；卫生医药管理自治权以及体育管理自治权等。

（二）民族区域自治权在西藏的实施

1965年9月，西藏自治区第一届人民代表大会第一次会议召开，成立了西藏自治区人民政府，民族区域自治制度便在西藏全面贯彻实施。民族区域自治权的行使，就立法方面看，西藏自治区人民代表大会及其常委会自其成立以来，先后制定了290多件地方性法规和具有法规性质的决议、决定，并对多项全国性法律制定了适合西藏特点的实施办法，其内容涉及政治、经济、文化、教育、语言文字、司法、文物保护、自然资源保护等许多方面。[6]自治区自实行民族区域自治制度以来，各级自治机关在行使地方国家机关职权的同时，在立法、经济、财政、干部、教育、文化、卫生、科技等方面充分地行使广泛的自治权；各族人民在党的领导下，依据宪法与民族区域自治法等相关法律规定，充分行使人民当家做主的权利，在政治、经济、文化和社会发展等各方面都取得了伟大的成就。[7]

首先，西藏人民在政治上享有充分的自治权，民主政治权利得到充分保障。西藏人民积极行使宪法和法律所赋予的选举权和被选举权，选举了各级人民代表大会代表，并通过人大代表参与管理国家事务和本地区本民族地方事务；其次，西藏人民在经济和社会发展上享有充分自主权。西藏自治区在经济和社会发展上充分行使法律赋予的自主权利，自治机关制定了一系列适合西藏实际情况的政策措施，使西藏人民生活水平得到极大提高；再次，西藏人民享有继承发展传统文化和宗教信仰自由和权利。西藏自治区充分行使宪法和民族区域自治法所赋予的自主管理该地区文化教育事业自治权，整理和保护民族文化遗产，发展和繁荣民族文化，保障了西藏人民继承和发展民族传统文化的自由和宗教信仰自由。特别值得一提的是，藏语文得到广泛的学习、使用和发展。西藏自治区于1987年和1988年颁布实施了《西藏自治区学习、使用和发展藏语文的若干规定（试行）》（2002年修订为《西藏自治区学习、使用和发展藏语文的规定》）和《西藏自治区学习、使用和发展藏语文的若干规定（试行）的实施细则》，明确规定在西藏自治区，以藏语文为主，藏、汉语文并重，将学习、使用和发展藏民族语言文字的工作纳入法制化轨道。

总之，民族区域自治以及自治权的充分行使，是西藏人民当家做主的根本保证。西藏实行民族区域自治，从封建农奴制社会跨入到了社会主义社会，实现了经济的高速发展和社会的全面进步；西藏人民实现了平等参与管理国家和西藏社会事务的权利以及当家做主的自治权利，从而创造了西藏社会丰富的物质文化财富；西藏的民族传统文化得到充分尊重、保护和发展，并随着社会的发展被赋予了更加丰富和富于时代气息的内涵。[7]

（三）加强民族区域自治权在西藏实施的路径

1、树立上级国家机关保障自治机关依法行使自治权的理念

在我国的法治实践中，长期存在着国家机关不甚重视自治权的现象。对此，我们有必要加强和树立上级国家机关保障自治机关依法行使自治权的理念。按照法律规定，上级国家机关有保障民族自治地方自治机关享有广泛的自治权的职责。上级国家机关必须按照法律规定，充分尊重民族自治地方自治权，并依法履行其职责，这是民族自治地方顺利行使自治权的重要保障。我们要坚持和完善民族区域自治制度，就必须保障民族自治地方自治机关享有广泛现实的自治权利；民族自治地方的自治权是实现各民族共同繁荣的重要保证。[3](P462)

2、重视少数民族习惯法的调整作用

调整西藏地方社会关系的法律规范大致有全国统一性法律、自治条例与单行条例以及少数民族习惯法三个方面。少数民族习惯法事实上在少数民族地区的社会日常生活中发挥着调整社会关系的作用。少数民族习惯法的适用条件包括少数民族习惯法已获得本地少数民族地方生活规则的支持，国家法律已赋予民族地区在刑法、婚姻法等部门法方面有变通权和停止执行权；少数民族习惯法获得了本民族思想观念的支持和民间社会组织的支持。少数民族习惯法与国家统一法发生冲突时，一般可通过普法宣传、人民调解及订立乡规民约等方法解决，而最为重要的方法为授予少数民族区域自治机关变通法律和行政法规的权力。少数民族自治地方的自治条例和单行条例是联结国家法律与少数民族习惯法的纽带。单行条例是地方自治机关依照国家制定的法律，结合本地区实际存在的少数民族习惯法，确立并实施自己的法律规则，其目的是将少数民族的习惯法逐渐纳入国家统一法律秩序的重要方法。[1](P376-377)西藏自治区应结合西藏地方民族历史与实际以及国家法律授权，制定相应的变通规定，使藏族民族习惯法法律化，以适应西藏地方社会关系调整的现实需要。

3、加强自治权中法律变通权的行使

民族区域自治地方的立法权是自治权的核心内容，其自治法规在内容上应体现民族性。自治立法的民族化，是民族地区法律建设的保障。[8]民族自治地方立法权中一项重要内容是法律变通权。法律变通权实际是指民族区域自治地方的自治机关依法行使立法变通权和对上级机关的决议、决定、命令和指示的变通执行权。目前国家授予民族自治地方变通或补充权的法律有13部，而民族自治地方只对4部法律婚姻法、选举法、继承法和森林法等进行了变通和补充，且大部分集中在婚姻法方面，在其他方面很少涉及。[1](P380-381)西藏自治区立法部门要根据法律授权并结合西藏地方民族特点和社会发展的需要，行使法律变通权。据新华网拉萨2014年4月7日电，西藏自治区正着手制定《西藏自治区藏语言文字工作条例》，以法律的形式保障藏语文的使用与发展。该《条例》根据宪法和民族区域自治法等相关法律法规并结合西藏自治区的实际制定，有望于今年9月出台。[9]

4、加快自治区自治条例的制定

我国宪法和民族区域自治法赋予自治区制定自治条例的权力，但就目前来看，五个自治区还没有制定颁布自治区的自治条例。西藏自治区立法机关自1984年起开始起草自治条例，先后形成了几个草案，但尚未进入审批程序。由于自治区自治条例缺失，就没能充分发挥自治区级民族自治的优势。[3](P454)因此，西藏自治区立法机关应加强自治条例的起草和审批工作，使自治区的自治条例早日出台，以更好地实现民族自治地方的自治权。

5、突出立法的地方特色和民族特色

自治特点不突出是我国自治地方自治立法的一大缺陷，主要是指立法的内容及程序缺乏特色。各自治地方经济、文化等方面的特殊性，决定各自治地方自治条例内容的不同，应具有各自的特色，但实践中的自治条例多为宪法和自治法的现成条文的照搬，对于那些特别需要照顾的民族特色和发展民族经济的自治权没有或者很少涉及，这在一定程度上妨碍了民族自治地方法律解释和变通权的有效实施。西藏自治区有着与其他自治区不同的民族特点和地域特色，立法上一定要结合这些特点与特色，制定出符合西藏社会发展需要的法律来。在立法时要遵守民主原则，在法律草案起草过程中，立法人员要始终参与法规所涉内容的调查研究，广泛听取社会各界及广大农牧民的意见，从而实现地方立法的民主化、公开化和科学化。[10]

6、注重科学制定立法规划

立法机关要按照立法法所规定的权限，制定出科学的立法规划用以指导立法工作。立法规划的制定要体现科学发展观，一定要结合西藏社会实际，同时也要体现立法的前瞻性，做到科学合理、符合实际、切实可行。[11]近年自治区立法机关非常注重科学制定立法规划，制定五年立法规划和年度立法工作计划，并监督年度工作计划的实施。具体确定了未来5年要实现的39件立法项目，使立法进程同西藏社会的稳定与发展相适应。[6]

7、切实保障自治机关依法、民主行使自治权

保障自治机关依法、民主行使自治权既是民族地区宪政建设的一项重要举措，也是民族区域自治的核心之所在。自治权要按照法定条件和程序依法行使；自治机关在行使自治权时要按照民主法制原则操作，维护国家民主法制的统一。对妨碍或阻挠行使自治权的行为要坚决制止，自治机关行使自治权只能在法定区域内行使，不得超过法定的权限范围；自治权在行使时，自治机关可通过制定自治条例和单行条例，促进民族地区的社会经济与文化的发展。[3](P462-P465)

结 语

在新的历史时期，我们要紧密结合西藏社会实际，采用多种合法可行的路径，促进西藏自治地方自治权的全面实现；我们要在坚持国家主权和国家统一的前提下，充分尊重民族自治地方各民族公民的意愿；我们要毫不动摇地坚持民族区域自治制度，并使其更加完善，充分发挥其优势和作用，促进富裕西藏、和谐西藏、幸福西藏、法治西藏、文明西藏和美丽西藏的建设。

[参考文献]

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[2][英]洛克著，翟菊农等译.政府论（下）[M].北京：商务印书馆，1983.

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[4]薄庆玖.地方政府与自治[M].台北：五南图书出版社，1992.

[5]李元起.中国宪法学专题研究[M].北京：中国人民大学出版社，2009.

[6]西藏自治区人大常委会主任白玛赤林谈法治工作[EB/OL].中金在线网：http://news.cnfol.com/guoneicaijing/20140311/17234092.shtml.

[7]王德文.民族区域自治制度在西藏的伟大实践[EB/OL].搜狐网：http://roll.sohu.com/20120813/n350503963.shtml.

[8]徐和平.论民族区域自治地方自治立法的民族性原则[J].兰州学刊，2004（4）.

[9]黎华玲.西藏将颁布实施相关条例，以法律形式保障藏语文使用发展[EB/OL].东方网：http://roll.eastday.com/c1/2014/0407/1978859043.html.

[10]姚俊开.西藏地方立法刍议[J].西藏民族学院学报，2006（4）.

[11]黄军锋.新西藏地方立法的伟大成就及其完善[J].西藏民族学院学报，2011（专刊）.