西藏矿产资源开发与农牧民生计问题研究

李继刚

（西藏民族大学财经学院 陕西咸阳 712082）

摘 要：随着西藏市场环境的不断改善，大型矿产企业纷纷进入西藏，矿产业已成为西藏经济发展的新引擎。在矿产资源开发中，必须避免当地农牧民做出牺牲，影响他们的生计。矿产企业的发展应当惠及农牧民，本着对科学的尊重就是惠及农牧民，惠及不是替代农牧民自身的发展，尊重当地传统文化也是一种对农牧民的惠及等原则开展扶持工作，通过资金支持、制度支持、就业支持、项目支持、产业支持等带动当地经济社会全面发展。

关键词：西藏矿产企业；资源开发；农牧民生计

作者简介：李继刚（1975- ），男，陕西蓝田人，现为西藏民族大学财经学院副教授，博士，主要研究方向为西藏经济社会发展。

基金项目：本文系西藏民族大学西藏文化传承发展协同创新中心重大委托课题：“西藏经济发展若干重大问题（十三对关系）研究”子课题“西藏矿产资源与农牧民生计问题研究”（项目号：WT-2017004）的研究成果。

2016年12月31日，西藏自治区党委、政府召开全区经济工作会议，深入贯彻落实中央经济工作会议和自治区第九次党代会精神，提出“要处理好央企在藏资源开发和解决当地农牧民增加收入的关系”问题。为了更好地解读与贯彻落实会议精神，本文试图从以下几个方面对西藏矿业开发与农牧民生计问题加以探讨。

一、引 言

我国已经进入工业化发展的中后期阶段，经济社会得到全面快速发展，2015中国人均GDP达到约5万元。与此同时，在中央政府、各兄弟省份、部委的全力支持下，西藏自治区经济社会得到全面发展。2001-2014年，西藏地区生产总值年平均增长速度达到12.2%，到2015年西藏人均GDP达到近3.5万元。

西藏由于历史、地理等原因，与其他省份相比还比较落后，如何促使西藏同全国其他省份一道实现十八大报告提出的全面建成小康社会的目标，消除贫困，就成为一个重大问题。当前，西藏面临的现实情况是，一方面我们要保护好西藏的生态自然环境，不可以牺牲环境为代价换得一时的经济增长；另一方面，我们也要看到，西藏还比较落后，利用其自身的比较优势，发展具有竞争优势的产业，推进地区经济发展也是客观要求。如何做到在保护好生态环境的前提下，有效开发西藏矿产资源就成为一个重大而又艰巨的任务。这就要求我们在“新常态”思想的指导下，寻求西藏经济发展新思路，新突破。本文认为，由于以下几个方面的条件，使得矿产资源开发成为西藏经济发展的新引擎。

二、西藏矿产开发条件日益成熟

（一）天然物质条件：得天独厚的矿产资源

西藏高原的地理地貌具有极其重要的战略价值，是我国生态环境保障区、独特文化保护区、战略资源储备区和国防安全屏障区。仅就矿产资源而言，呈现以下几个特点：

（1）矿产资源丰富，分布集中。藏东、喜马拉雅、冈底斯、羌塘等成矿带，蕴含着价值十分巨大铜(钼)、锂等位居世界前列，其中锂储量约占世界总量的一半；铬、盐类(盐湖)、地热等矿产资源居于国内前列，金、多金属、宝(玉)石等也很丰富。目前，全区累计发现矿产101种。其中查明资源储量的矿产有41种，包括能源矿产4种，金属矿产11种，非金属矿产21种。全区共发现矿产地(矿床、矿点、矿化点)2000余处。据专家预测，西藏自治区矿产资源潜在价值6504亿元，人均占有资源价值居全国首位。[1]（P42）

（2）生态环境脆弱，开发成本较大。西藏自治区位于青藏高原的主体位置，素有“世界屋脊”和“地球第三极”之称。西藏受高空大气环流以及天气系统的影响，具有复杂多样的水、热、光等气候条件。千百年来，这里是旱灾、雪灾、泥石流、冰雹、霜冻等自然灾害频繁发生的地区。高寒缺氧，地形地貌复杂多样给矿产开发带来巨大困难，同时也使得因矿产资源开采而造成的地貌破坏导致生态环境危机。[2]加之，矿产资源丰富的地区大部分都在偏远和生态环境恶劣地带，而这里的基础设施落后，维护费用高昂，这也增加了矿产开发利用的难度。

（二）设施条件：不断完善的基础设施

随着青藏铁路的全线开通运行，使原本无法开采、运输的自然资源转化为经济资源。西藏不再因偏远而被边缘化，已经融入到我国市场经济分工当中。青藏铁路对西藏矿业开发的巨大作用是极其关键的，在铁路的带动、辐射下，西藏矿产开发所需生产设备得到大幅度提升，矿产资源源源不断的运出西藏，成为极具竞争力的矿产开发地。

到2015年末，格尔木到拉萨、拉萨到日喀则铁路相继通车，拉萨到林芝铁路开始建设。“十三五”期间西藏还将加快修建成都到拉萨的川藏铁路。经过多年的建设，西藏的公路、航空、通信、动力系统等基础设施已经得到彻底的改变，并且随着第六次西藏工作座谈会的召开，基础设施建设步伐进一步加快，完全可以满足西藏矿产业的开发要求。

（三）生产主体条件：大型矿产开发企业进入西藏

大型企业纷纷入驻西藏，推动西藏矿产业发展。目前，已圈定了藏东三江成矿带、雅鲁藏布江成矿带和班公错—怒江成矿带，现有的矿产信息已充分展现巨大的资源远景。青藏铁路的全线通车，大大缩小了西藏与内地的距离，促进了人、财、物的流动。投资西藏矿产资源勘查、开发的区外企业数量不断增加。矿业企业从2000年的482家，发展到2014年的763家，增长158%（见表2）。中国五矿集团、中国铝业集团、中信集团、中国化肥集团、甘肃金川公司、铜陵有色金属公司等国内一些大型矿业公司、著名企业纷纷来西藏寻求合资、合作勘查开发矿产资源的机会。[3](P85)

（四）市场条件：市场前景良好

西藏已经发现的矿种达101种，发现矿产地1858处，各类雾化探测点1300个。矿床规模达到大型的22个，中型的25个，小型的48个，矿点37个。西藏有十多种矿产为国家急缺矿种，在已探明储量的矿种中，铜、钼、锂等局全国前九位。从西藏2015年矿业企业产值看，市场前景良好。

（五）政策条件：国家和自治区各级政府的大力支持

得天独厚的矿产资源使得西藏成为我国重要的战略储备基地，也成为西藏实现经济社会跨越式发展的重要发展优势。随着技术、资本以及市场的不断成熟，矿产业被纳入到西藏自治区发展的优势产业和支柱产业，得到国家的高度重视。中央政府和西藏自治区分别出台了一系列政策促进西藏矿产资源开采利用，如《国务院关于实施西部大开发若干政策措施的通知》、《西藏自治区矿产资源管理条例》、《西藏自治区人民政府关于加快矿业发展的决定》、《西藏自治区关于招商引资的补充规定》等政策法规。这都是从西藏实际出发，规范其矿产开发中探矿权、采矿权、投资及经营形式。应该说，国家对西藏经济社会发展的支持力度是其他省份不可相比的，给予西藏的自由空间是前所未有的。特别是在基础设施建设方面，中央及兄弟省份给予西藏的支持，为西藏发展矿产业，延伸产业链提供了良好的发展空间。

（六）经济新常态：为矿产开发指明道路

习近平总书记在2014年5月对河南的考察，首次提出“新常态”这一概念，强调在新常态下发展方式要从规模速度粗放型转向质量效率集约型、增长动力要由要素投资驱动转向创新驱动、经济福祉要由非均衡型向包容共享型转变。[4]这些新的重要的指导思想，对今天我们开发西藏矿产资源具有重大的指导意义。

三、农牧民对自然资源的依赖

西藏在一个相当长的时期内，农牧业仍然是农牧民的生计方式。西藏农牧区整体依然贫困，只有通过建设好农牧区，为广大农牧民提供一个良好的生活环境，才有可能实现农牧民的小康社会。而西藏矿产资源的开发，必然占用大量的草场，破坏当地的生态环境，影响当地农牧民生计。

（一）生活依赖：广大农牧民短期内无法转向非农产业

当前西藏农牧民占西藏总人口70%以上，西藏第二、三产业有待优化升级，很难在短时间内吸纳大量的剩余农牧民非农就业。人们依靠对自然资源进行粗放式经营来解决经济发展和获得收入。而矿产资源的开发，占用了农牧民的土地，打扰了农牧民的生活，限制了农牧民的生产空间。而在农牧民的生活世界里，这些就是他们生存的一切。如果农牧民不能有效的转移出农牧业，流出农牧区，势必会损害他们的利益，若没有其他相应的经济补偿机制，最终会造成更加负面的影响。

（二）精神依赖：“圣山”、“圣湖”、游牧文化的深远影响

由于西藏自治区处于青藏高原的主体位置，其90%以上国土属于高寒地带，冻融区面积占到全自治区面积的75.8%，是我国冻融侵蚀分布面积最广的省区。冻融区大多处于高山峡谷地带，而这些地带具有水土物质不稳定性和脆弱性等特点。在矿产资源开发中，尾矿、废矿往往没有经过合理处理，而是直接堆积起来对地下水源形成污染，在一个相当长的时间内很难恢复。加之，在矿产资源开发中，管理不善、经验不足，技术不到位，生态观念落后等影响，矿产开发往往对极其脆弱的生态环境造成致命的危害，使得当地地理地表发生改变。

农牧民心中的“圣山”、“圣湖”是他们的精神家园。他们认为，包括人在内的一切生物，在神灵面前都是平等的，它们都源于一种生命体在长期演化发展中形成了相互依存，相互感应，互为因果，共生共长的密切关系。这样的认识是他们在长期与草原、牲畜的互动中共同构建的一套知识体系，也是经过世代传承与积累最终形成的一套适应、利用、保护草原以及规约社会的知识。

四、矿产业发展惠及农牧民的缘由

（一）利益受损者：农牧民做出了牺牲

从我国当前矿产资源开发情况看，其矿产资源回收率和共伴生矿产资源综合利用率仅为30%和35%左右，而发达国家达到50%和55%。即便是较大的矿山开发，未能进行综合利用的矿山占近乎一半。我们知道，矿产资源开发的力度越大，保护和恢复治理的难度也成倍的增加。作为资源保护屏障的草场资源，不仅具有经济价值而且对于西藏而言，更是具有无法估量的生态价值。矿产企业在获得矿产资源利益时，必须为其破坏行为做出补偿，遵循“谁污染谁付费”，补偿农牧民的损失。

同时，矿产开发企业占用资源，侵占了农牧民的生存空间。草场生态环境在很大程度上属于公共物品。单靠农牧民自身的力量很难维护他们的权益，这就需要依靠政府的力量，通过制度设计、安排弥补农牧民因草场生态破坏而遭受的生存空间的挤压，给农牧民发展的空间。

（二）环境保护者：农牧民保护了良好的生态环境

市场经济，工业文化强调的是对自然的开发掠夺，而游牧文化强调人与自然的和谐共处。藏民族关于人与自然关系的认识，即人来源于自然，并与自然相互依存。这些都有效规约着藏民族的行为模式，他们以和谐、节制的生活方式，保护着人类世代永续和谐共存于自然界。因此，矿产企业对农牧民的支持，对其进行适当补偿就成为农牧民理所当然的权力。

（三）生活贫困者：农牧民有发展的权利。

西藏存在大量的贫困人口，属于连片贫困地区。西藏由原来的非典型二元经济结构转向典型的二元经济结构。2013年西藏城镇居民人均可支配收入是农牧民的3.03倍，消费水平是农牧民的3.6倍，城乡收入差距比其他省份都高。如何在西藏农牧区实现反贫困目标，实现精准扶贫是当前西藏面临的一大问题，而通过矿产企业对农牧民的支持是一条可行途径。

贫困事关我们每一个人的利益，贫困不仅仅是个人的事，而是“大家”的事。在反贫困中，要实现精准扶贫，摆脱贫困，通过矿产企业对当地农牧民进行帮扶，提高他们的收入，对贫困人口的教育、卫生、健康、文化娱乐等进行进一步的支持，使贫困人口也能够分享矿产资源开发带来的好处，提高他们的福利，增强他们的幸福感。

五、矿业企业惠及农牧民的政策建议

为保护生态而付出的人应该得到补偿，而消费生态环境者应该付费。只有使保护环境的人能够得到足额的补偿，才能提高保护环境人的积极性，并且使生态脆弱地区的居民在经济上得到利益。

（一）矿业企业惠及农牧民的原则

（1）尊重科学就是惠及农牧民。习近平总书记2013年3月9日在十二届全国人大一次会议西藏代表团分组审议时强调指出：“西藏是我国重要的生态安全屏障，西藏要保护生态，要把中华水塔守好，不能捡了芝麻丢了西瓜，生态出问题得不偿失”。

矿业开发企业在开发中对生态的保护，采取科学可持续的开发方式本身就是对农牧民的尊重。西藏特殊的地理位置，使其成为我国乃至亚洲的气候调节器，生态保护屏障作用突出。同时，也要看到，由于其高寒缺氧，生态系统极为脆弱，一旦破坏便很难恢复。因此，西藏在矿产资源开发中必须坚持在保护中开发、在开发中保护。在矿业勘查开采过程中尽最大努力保护生态环境，把在勘查和采矿过程中给环境带来的影响降到最低，实现人与自然的和谐。坚持“谁开采、谁保护，谁破坏、谁恢复，谁受益、谁治理”的原则。[5]

生活在青藏高原上的藏民族，世世代代与草原为生，其草原文化强调人与自然的和谐，人与自然的平等。“我们不知何谓开发自然，因为我们是自然的子女；我们不知何谓生态保护，因为我们是生态的一部分”[6]。因此，对于农牧民而言，保护好自然就是保护自己，同样，矿产开发中保护好自然就是对农牧民的尊重。

（2）惠及不能替代其自身的发展。我们这里强调的是惠及农牧民绝不只是给钱，而是通过帮扶的形式促使其具有可持续发展能力。不仅要结合农牧民因保护生态而蒙受的损失、提供生态服务的成本，更是应该兼顾农牧民可持续性生计的维系。只有将发展、生态服务的提供，以及通过生态服务功能支付或者生态补偿政策实施与社会发展资本的集聚结合起来，才能够真正发挥补偿政策的效果。[7]p76

广大农牧民现在还比较贫困，而要消除贫困，就需要提高人力资本，单纯依靠自然资源和人的体力劳动是不能满足现代经济要求的，人力资本在现代社会发展起着至关重要的作用。加大农牧区基础教育和基本健康服务的公共投资，对西藏农牧区发展而言是关键。矿产企业应该发挥自身优势，为农牧民尽可能的提供这样的条件。一个社会给予别人尊严最好的方式，是激发人内在的动力和能力，提供一个能够靠劳动和智慧获取生存资本的环境，使人能够自我生存而不是依靠外来资金生存，这是矿产企业惠及农牧民应该具有的原则和理念。

（3）尊重当地传统文化，也是一种对农牧民的惠及。工业文明强调的是对自然的掠夺，而西藏传统文化强调的是人与人、人与自然的和谐共处。文化是一个民族、一个国家生存、发展的根基。矿产开发中必须尊重西藏传统文化，而这必然体现在对当地农牧民的风俗习惯、利益偏好等的尊重方面。例如在矿区规划、矿产项目的选择上，农牧民可以提出自己的意见，最终的决定需要得到农牧民的认可；矿产开采的相关制度和原则的制定也要注重吸收农牧民参与，征得农牧民的同意，重视地方性知识体系。[8]

（4）惠及手段要有可持续性。矿业企业帮扶农牧民要落实到人，也就是最大程度的解决当地人的生存和发展问题，不要就生态而补偿生态，要把生态补偿变成一个满足农牧区公共服务、公共设施改善的社会性补偿。这就需要各方面社会保障跟得上，与之配套，使他们能够获得与其他地区大抵相当的保障水平，以避免政府用生态补偿去替代农牧民本应该享有的社会保障。

（二）矿业企业惠及农牧民的具体方式

（1）资金支持。矿产企业对当地农牧民的直接支持形式就是通过资金支持形式。在资金支持中，通过矿产企业引导农牧民将资金用于发展具有当地特点，具有比较优势的领域，如发展养殖业、科技优良品种的引进、先进实用技术的推广及培训。将重点投入到乡村道路、桥梁修建，兴建农田水利，解决人、畜饮水问题。特别是矿产企业通过类似于政府的“以工代赈”模式，带动农牧民摆脱贫困。

将资金通过类似于“以工代赈”的模式缓解不能流入城市的农牧区剩余劳动力的就业问题，使他们获得一定量的货币收入。同时，这种模式为非技能劳动者提供更多的就业机会。让更多的采用简单劳动密集型技术，非技能型的贫困群体参与其中，避免在劳动力市场的竞争中难以就业。[9](P147)同时，矿产企业可以按照当地的实际情况选择农闲时间实施工程，这也使以农牧业为生的更多的贫困人口有兼业的可能，补充他们的收入，有利于减缓贫困的发生。

这种模式避免农牧民被边缘化的可能，可以提高农牧民的责任感、自豪感。项目执行过程中实行多方参与制度，调动贫困地区政府和民众的积极性。同时，这种模式的实施能够促进更多的农牧民家庭的兼业化，带动一系列相关行业的发展，进而拓展农牧民的就业渠道。

（2）制度支持。矿产资源开发活动，不仅仅是企业自己的事，也是农牧民的大事。笔者认为，矿产资源开发，可以采取参与式开发的理念、模式和运行机制。

尊重当地农牧民，给予其应有的选择权、监督权、参与管理权。按照参与式开发模式，有利于矿产企业与当地农牧民形成良好关系。[8]由于特殊的历史文化，这一点在西藏至关重要。通过听取农牧民意见，矿产企业可以在开发中获知当地农牧民的所思所想，恰当的照顾农牧民的利益，避免发生不必要的利益冲突。赋予农牧民的知情权和监督权，让农牧民参与其中，有利于农牧民自我意识的增强，自我潜力的挖掘，有利于当地文化、知识得到发挥。从矿产资源开发中获得经济效益的同时，也提高其自主脱贫的能力，进而实现经济效益和社会效益的统一。

（3）就业支持。西藏在经济社会转型中，面临的一个重要问题就是农牧区人口压力不断增加，剩余劳动力转移困难。造成这种困难的原因可以概括为以下几点：一是西藏人口增长是外生的，是由于现代公共卫生和医疗技术引进的结果，而不是由其自身经济发展、人民收入水平提高所诱致的；二是西藏城市化发展落后，无法有效吸收农牧业转移人口；三是农牧民自身文化素质较低，缺乏适应新环境、新工作的能力。

通过创造就业岗位，吸纳农牧民特别是贫困农牧民就业，是支持当地经济社会发展的一个重要途径。矿产企业可以根据农牧民的差异性，设置一定量的工作岗位，使其安心工作。如通过生态恢复工程，吸纳那些劳动力不强、不能外出务工、需要就近就医和没有资金来源的农牧民参与。这样一方面有利于生态环境的恢复，另一方面有利于提高他们的环保意识，生态保护技能。同时，农牧民由于获得了一个稳定的非农收入，他们会改变粗放型农牧业生产，维护生态平衡，成为生态保护的坚决支持者。

（4）项目支持。从当前农牧民非农就业的生存状况看，表现出以下几个特点：一是在城镇就业的流出劳动力贡献率不高，正如刘易斯等人认为的剩余劳动力边际贡献为零，或趋于零的结论。二是流出的农牧民往往处于社会边缘。流出的农牧民很难在正规部门就业，往往表现出收入不稳定，组织松散，交流范围有限等特征。三是流出的农牧民在工作中缺乏学习和积累经验的机会。西藏农牧区剩余劳动力转移由于受教育的局限，阻碍了他们通过“干中学”、“学习中学”等形式来提高自身的人力资本。

矿产企业可以根据当地发展实际，设置各类发展项目，带领当地农牧民发展。如，通过基础设施建设，带动一系列相关行业的发展，进而拓展农牧民的就业渠道。同时，项目的实施也能够提高当地农牧民的收入，刺激当地消费市场，这也为农牧民的就业提供可能。又如，在农牧业生产中，水利方面的投资，就能够在相同面积土地上投入更多的人力，进行精细化耕作，延长工作时间，创造出更多的就业机会，提高他们的收入。

（5）产业支持。矿产开发企业，在自身能力的基础上，可以引导农牧民进行产业发展，以此来带动当地经济社会全面发展。没有产业支撑，一个地区的发展是不可能的，只有具有一定的产业，地区经济才能够得到发展，社会才可能进步。

因此，应按照习近平总书记提出的“五个一批”中的“通过产业发展一批”战略，开展扶贫。从经验看，产业扶贫在目前开发式扶贫过程中发挥着主导作用，从各个省区扶贫专项资金的使用来看，绝大多数省份70%的资金是用于产业扶贫。

当前，我国经济进入新常态，产业结构优化升级，经济增长动力变化、经济福祉包容共享，这些都要求产业扶贫必须符合新常态，迎合新常态。具体到矿产企业如何发挥通过产业扶贫带动当地农牧民发家致富，脱离贫困而言，笔者认为，应该从西藏经济社会发展的实际出发，从农牧民自身能力的实际出发，寻求投资门槛低，农牧民易于进入，同时能够带动家庭成员参与的劳动密集型、绿色低碳、环境友好的产业项目，以此带动当地经济社会发展。

[参考文献]

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[7]韩念勇.草原的逻辑（第四辑）[M].北京：北京科学技术出版社，2011.

[8]李国政.精准开发、参与式开发与共享型发展[J].西部论坛，2016（1）.

[9]李继刚.西藏农牧区反贫困与乡村建设[M].厦门：厦门大学出版社，2016.