城乡一体化背景下西藏农牧区公共服务供给研究

朱新林

（西藏民族大学管理学院 陕西咸阳 712082）

摘 要：城乡关系是我国经济社会关系中最重要的关系之一，城乡关系是否协调，直接影响我国经济社会能否健康发展。城乡一体化是以习近平同志为核心的党中央根据我国经济社会发展的新特点和新矛盾，致力于突破城乡二元结构，解决“三农”问题的总体思路和战略选择，是我国新时期全面建设小康社会的重大战略举措。西藏由于受各种因素的影响，城乡发展不平衡、不协调的问题非常突出,要解决好西藏的“三农”问题，需要把城市和农牧区结合起来统筹考虑，处理好城市发展和提高农牧区基本公共服务能力的关系。具体来说，就是要加快西藏城镇化建设步伐，建立农牧区公共服务多元供给机制，加强公共服务供给力度，完善公共服务监管制度，推动公共服务向农牧区延伸，实现西藏城乡一体化发展。

关键词：城乡一体化；公共服务供给机制；监管制度

作者简介：朱新林（1967- ），男，陕西武功人，现为西藏民族大学管理学院教授，主要研究方向为社会治理、公共服务。

基金项目：本文系西藏民族大学西藏文化传承发展协同创新中心重大委托课题：“西藏经济发展若干重大问题（十三对关系）研究”之子课题“城乡一体化背景下西藏农牧区公共服务供给研究”（项目号：WT-2017011）的阶段性成果。

2016年12月31日，西藏自治区党委书记吴英杰在西藏自治区经济工作会议上指出：“要处理好城市发展和提高农牧区基本公共服务能力的关系，在提高城市公共服务水平的同时，着力推动公共服务向农牧区延伸”。处理好城市发展和提高农牧区基本公共服务能力的关系，是从西藏经济和社会发展的全局出发，把城市和农牧区发展存在的问题及其相互关系结合起来统筹解决，是中央城乡一体化发展战略在西藏的具体实践。

一、城市发展和提高农牧区基本公共服务能力关系的内涵

（一）城市发展和提高农牧区基本公共服务能力关系的含义

处理好城市发展和提高农牧区基本公共服务能力之间的关系实质上就是处理好城乡之间的关系。城乡关系是我国经济社会关系中最重要的关系之一，二者协调与否，直接影响到我国经济社会能否健康发展。所谓城乡关系是指存在于城市和乡村之间相互联系、相互影响、相互作用的关系,是一定社会条件下政治关系、经济关系、社会关系、生态关系在城市和乡村关系上的集中反映。

追溯城乡关系的发展历程，马克思、恩格斯早有论述，认为只有大力提高生产力水平，消灭资本主义私有制才能从根本上消除城乡对立和城乡差别。其他国外学者也分别从经济学、地理学、社会学、哲学、政治学等角度提出来许多关于城乡关系的理论，如刘易斯的“二元经济理论”、霍华德的“田园城市”理论、赖特的“区域统一体”发展模式以及芒福德的“城乡有机结合”理论。

农牧业目前仍然是西藏的基础产业,截至2015年底西藏的乡村人口有234.10万人，占总人口的72.26%，第一产业从业人员96.76万人，占总从业人口的41.2%。[1]由于地理环境和历史等方面的原因，西藏农牧区基础设施建设滞后，经济基础薄弱，农牧业发展后劲不足。例如教育方面，西藏在城乡义务教育的经费投入、基础设施、教学质量方面均存在较大的差距。医疗卫生方面，西藏城乡公共卫生资源分布不均衡，农牧区医疗卫生资源严重短缺、医疗卫生基础条件差、服务水平低。根据《中国统计年鉴-2016》的数据，截至2015年底西藏医疗卫生机构共计1463个，总床位数为14013张，其中城市医疗卫生机构床位数为5343张，农村医疗卫生机构床位数为8670张，城市每千人口床位数为10.94张，农村每千人口床位数为3.25张，二者的比例为3.37:1。[1]城市与乡村每千人口卫生技术人员比例为3.52:1，每千人口职业（助理）医师比例为3.64:1，每千人口注册护士比例为7.4:1。①社保方面，西藏城乡仍然存在社会保障供给不均衡的问题。以最低生活保障为例，2016年西藏城镇居民最低生活保障标准为每人每月640元，即每人每年7680元；农村居民最低生活保障标准每人每年仅为2550元，城镇居民最低生活保障标准是农村居民的3倍多。②由此可见，“三农”问题依然是西藏“十三五”期间全面建成小康社会的主要制约因素之一，处理好城乡关系就是处理好城市发展与农牧区发展的关系，就是处理好城市发展和提高农牧区基本公共服务能力之间的关系。

（二）城乡关系的演化过程及城乡一体化战略的提出

1949年以来我国城乡关系的历史演变过程可以分为三个阶段：第一阶段（1949-1978）是农村、农业支持城市和工业阶段。第二阶段（1978年-2002年）是城乡“二元经济”逐步解体、城镇化快速发展阶段。第三阶段（2002年至今）是统筹城乡发展、城乡一体化阶段。

党的十六大首次提出“统筹城乡经济社会发展”，党的十六届三中全会则进一步提出了“五个统筹”的发展思路，并把“统筹城乡发展”放在了“五个统筹”的首要位置。党的十七大进一步提出要“建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局”。党的十八大提出要“加快完善城乡发展一体化体制机制。”2015年4月30日，习总书记在中共中央政治局第二十二次集体学习时强调，推进城乡发展一体化，是工业化、城镇化、农业现代化发展到一定阶段的必然要求，是国家现代化的重要标志。城乡一体化是新时期我国处理好城乡关系的总体战略，是以习近平同志为核心的党中央根据我国经济社会发展的新特点和新矛盾，致力于突破城乡二元结构，解决“三农”问题的总体思路和战略选择，是加快我国农村全面建设小康社会步伐的重大战略举措。

所谓城乡一体化就是要跳出“就三农论三农，就三农抓三农”的思维框架，把工业与农业、城市与乡村、城市居民与农村居民等几个维度统一起来统筹分析，通过城乡资源共享、人力互助、市场互动、产业互补、互相服务，通过城市带动农村、工业带动农业，逐步达到城乡之间在经济、社会、文化、生态上协调发展的过程。

二、城乡一体化战略在西藏实施的意义

在西藏实施城乡一体化战略，处理好城市发展和提高农牧区基本公共服务能力的关系具有非常重要的意义。

1、城乡一体化是解决西藏“三农”问题的根本途径。由于特殊的自然、历史和社会原因，西藏总体上经济还比较落后，且72.26％的人口还生活在农牧区,彻底解决“三农”问题还存在不少问题和困难，主要表现为农牧业生产力水平低、发展滞后，农牧民增收困难，农牧区基础设施建设落后，基本公共服务能力低等方面。推进城乡一体化战略，可以有效促进各种生产要素自由平等交换，有利于农牧业产业结构的调整和农牧区生产力水平的提高，有利于农牧民提高收入水平，缩小城乡差距，从而从根本上解决西藏的“三农”问题。

2、城乡一体化是促进西藏经济发展的强大动力。城乡发展一体化，首要措施在于大力提高城镇化水平。城镇化是最大的内需潜力所在，西藏城镇化率远低于我国平均水平。据测算，城镇化水平每提高一个百分点，可拉动GDP增长1.5到2个百分点，每增加1个城镇人口，可带动10万元左右的投资，城镇人口与农村人口的消费能力为3:1。[2]城镇化将成为西藏未来经济增长的重要引擎。

3、城乡一体化是西藏全面建成小康社会的必由之路。西藏经济社会中存在的突出矛盾是城乡之间、地区之间、产业之间发展的不平衡、不协调问题。西藏要全面建成小康社会，必须着眼于处理好城乡关系，消除城乡之间存在的巨大差距，解决城乡发展过程中的不平衡问题，进而将“三农”问题转化为“三农”动力，让城乡经济发展达到“纳什均衡”的最佳状态，最终让农村和城市、农民和市民一起步入小康社会。

4、城乡一体化是促进西藏社会和谐稳定的必然要求。城乡一体化就是要使城乡各种资源均衡分配，有利于强化农牧区基础设施建设和基本公共服务供给，使农村居民逐步享受到和城市居民同等的就业、教育、医疗和社会保障，这样才能从根本上减少和消除社会矛盾，促进社会和谐与稳定。城乡一体化还有利于统筹城乡警务，推进城乡治安一体化，有利于快速打击犯罪，提升整个社会的治安水平。

三、城乡一体化背景下加强西藏农牧区公共服务供给的政策建议

（一）加快城镇化建设步伐，推动城乡公共服务均等化

完善城乡发展一体化机制、加快城镇化建设步伐、推动公共服务向农牧区延伸是解决“三农”问题的重要途径，关系到西藏长足发展和长治久安的大局。

1、完善城乡发展一体化机制

（1）推进城乡统一要素市场建设。加快建立城乡统一的人力资源市场，实现城乡劳动者同工同酬。建立健全农牧业科技人员下乡、农牧业科技成果转化、先进农牧业技术推广的激励机制。创新农牧区金融服务体制，统筹发挥政策性金融、商业性金融和合作性金融的作用。加快农牧业保险种类创新和经营组织形式创新，规范农牧业保险行业的各类操作行为。加强政策宣传，鼓励、引导社会资本向农牧区、农牧业投入，推进农牧业的快速升级换代。

（2）推进城乡规划、基础设施和公共服务一体化。全面统筹城乡各方面的发展规划，扩大公共财政投资覆盖范围，促进基础设施建设和资金投入向农牧区延伸和倾斜，实现城乡间水、电、路等基础设施对接联网。加快公共服务向农牧区覆盖，实现城乡教育、医疗资源的均衡配置和社会保障制度的对接。建立更宽泛、操作性更强、实效性更好的农牧区公共就业服务网络，实现农牧区就业的精准化和稳定性，以就业为抓手，促进城乡基本公共服务均等化。

2、加快城镇化建设步伐

2015年西藏城镇化率为27.74%，比西部地区平均值低约20个百分点，比全国平均值低27.36个百分点，①因此要加快西藏城镇化建设步伐，力争到2020年西藏城镇化率达到30%以上，农业从业人员比重降低到30%以下。

（1）优化城镇空间分布。坚持规划先行、遵循规律、科学规划、优化布局原则，把规划作为城镇建设的龙头，发挥好规划的规范引领作用。全面落实《西藏自治区主体功能区规划（2014-2020年）》，坚持点、线、面相结合，构建“一圈两翼三点两线”的城镇空间格局。大力提升“拉萨——泽当”城镇圈，发挥核心引擎作用；培育壮大以日喀则市桑珠孜区、林芝市八一镇为中心的东西两翼，强化区域经济发展增长的作用；统筹推进藏东昌都市卡若区城关镇、藏北那曲县那曲镇和藏西噶尔县狮泉河镇，完善基础设施，发挥区域中心城镇带动作用；巩固发展边境沿线、交通干道沿线的小城镇建设，完善基础设施和城镇基本功能。

（2）保持民族特点。中央城镇化工作会议提出“要传承文化，发展有历史记忆、地域特色、民族特点的美丽城镇”。因此，西藏城镇化既要考虑当地居民实际生活需要，还要保持民族特点和历史文化传统，避免趋同化。同时做好藏传佛教文化遗产保护工作，防止滥拆迁、乱开发现象。

（3）保护生态环境。要坚定不移走绿色发展的路子，将生态文明理念作为城镇化建设的首要原则。要切实保护好雪域高原的原生态环境，确保西藏天蓝、地绿、水清。要坚持生产方式绿色化，严禁“三高”项目进西藏，不能以牺牲环境、浪费资源为代价换取暂时的经济高增长。要防微杜渐，三思而后行，慎重选择工业项目，避免陷入“先污染后治理”的泥潭中。

3、推动公共服务向农牧区延伸

（1）提升现代农牧业发展水平。加快完善现代农牧业产业体系，发展高产、高效、优质、健康的高原农牧业。健全农技服务体系，推广现代农牧业技术的应用，改变落后的生产方式。打破原有的单一化的以家庭为主的农牧业经营形式，结合当地经济社会发展的实际情况，采取家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等不同经营模式，创出一套独具西藏特色的农牧业发展“组合拳”。鼓励承包经营权在要素市场上合法、公开的向专业大户、家庭农场、农牧业合作社、农牧业企业流转，推进多种形式的规模化经营，提高农牧业经济效益，增强农牧业发展的后劲。

（2）完善农畜产品流通体系。结合城乡交通现状和农畜产品原产地的分布情况，合理规划农畜产品生产、运输、批发、零售等方面的空间网络布局，搞好重要农畜产品批发市场的基础设施和服务配套设施建设。大力发展农牧区电子商务，降低流通费用。加快推进“网格状”零售市场的建设，在城镇人口密集区域建立不同规模的生鲜超市和便民农副产品销售市场，大力发展城乡接合部的集贸市场，扩大农畜产品直销比例。加快农牧区金融服务网点建设，提高农畜产品资金周转效率。

（3）加强农牧区基础设施和服务网络建设。加快建立水域、饮用水源生态保护机制，保障农牧民饮用水安全。加强农牧区骨干电网建设和现有电路的改造工作，适度发展以太阳能、生物沼气、风能为重点的清洁能源，以提高农牧区的供电范围、容量和可靠性。完善农牧区公路网络和宽带互联网建设，为农牧区经济发展奠定良好的基础。以农牧区环境综合整治为契机，消除由于过度开垦、过度施肥、过度使用农药、过度放牧而造成的环境问题，为打造高质量、天然无污染的高原生态农牧产品提供良好的绿色生态环境。

（二）建立农牧区公共服务多元供给机制

众所周知，西藏具有独特的自然地理环境与人文环境，西藏农牧区的管理与服务模式注定不能与内地大部分地区类同。对于西藏农牧区的公共服务而言，单一化的供给主体是行不通的，不适宜西藏农牧区公共管理的现状。原因在于西藏农牧区公共服务具有分散性、区域性、层次性和非均衡性等特征。基于此，在西藏农牧区建立公共服务多元主体供给机制势在必行。所谓多元供给机制就是区别于单一供给主体的，涵盖政府、市场、第三部门、社区自治组织等在内的多种力量联合供给的机制。多元供给机制有助于通过多方协调合作实现优势互补，有助于满足农牧民对高水平、高质量、个性化公共产品的需求，从而实现精准供给的目标。

1、加强政府对农牧区公共服务的供给

公共服务多元主体供给机制的构建与政府主导作用的发挥并不矛盾，供给主体的增多也并不意味着政府作用的弱化和政府责任的让渡，无论公共服务供给主体单一或多元、供给模式如何，政府都必须在公共服务供给中发挥关键作用，承担重要责任。具体而言，政府要在西藏农牧区承担医疗卫生、义务教育、养老保障、社会救助、基础设施建设等基本公共服务供给的职责，同时还要在不同供给主体之间发挥协调作用。更为重要的是要建立农牧区公共服务相关制度规范，为农牧区公共服务社会化提供制度保障。总之，建立农牧区公共服务多元供给机制离不开政府的主导功用，政府作为公共服务供给多元主体中的重要组成部分发挥着不可替代的作用。

2、加强企业对农牧区公共服务的供给

企业作为公共服务供给的另一重要主体在西藏农牧区公共服务供给中发挥着重要作用。企业可以在公共服务供给中采取市场化的运作方式，弥补政府公共服务的缺口与不足，企业采取的市场化手段大大提升了公共服务效率，降低了公共服务成本，是一种较为经济与高效的供给手段。因此要大力支持并增加企业对农牧区公共服务的供给力度与供给范围。调动企业参与公共服务的积极性就要秉持“谁投资，谁受益”的原则，实现公共服务的市场化与社会化供给。例如，可以将内地的光伏生产企业引入西藏农牧区，对国家而言既保护了西藏当地的自然环境又消化了光伏企业的过剩产能；对农牧民而言，企业兴建的太阳能光伏发电系统既解决了农牧民的用电需求，农牧民通过向企业出租土地又获得了一定的经济收益，另外，企业还提供了大量维护设施的就业岗位，可谓一举多得。

3、强化第三部门对农牧区公共服务的供给

第三部门如慈善组织、基金会、志愿性团体以及合作社等社会组织是属于非营利性的，能够在公共服务供给中承担补充性作用，是对上述政府、企业公共服务供给的有力补充，能够提供政府不能、企业不愿供给的公共服务。另外，西藏地广人稀的现实状况决定了以自然村提供准公共服务具有更大的适应性和可靠性。因此，在西藏农牧区公共服务的提供中要特别注重发挥农牧区各种专业协会、经济合作社等民间组织的作用。这些组织能够有效指导农牧民生产经营活动并为之提供信息方面的支持，能够对农牧业生产资料供应、农产品加工、储存、运输以及销售等提供系统服务。另外慈善组织、基金会、志愿性团体等非营利组织，能够为农牧民提供文娱休闲服务、老弱病残的日间照料与康复治疗等多种形式的农牧区公共服务。

4、强化村民自治组织对农牧区公共服务的供给

对于农牧区的准公共产品，政府则应因势利导，尊重农牧民的需求意愿表达，实现农牧区公共服务的精确供给。满足需求的公共服务供给才是有效的供给，而村民自治组织在公共物品与服务的精准供给方面独具优势。例如，村民自治组织在宣传党的方针政策、矛盾纠纷化解、社会稳定、信息沟通、公共需求表达等方面可以发挥其他组织所不可替代的作用。要充分发挥村民自治组织的作用，还需要做好以下几个方面的工作：

（1）选优配强村委会班子。村委会班子是决定村民自治组织质量的关键因素。村委会领导的素质关乎村民自治组织整体效能的发挥，因此要选优配强村委会班子，为村民自治组织发挥作用打下坚实的基础。主要是要在村委会换届选举中严把政治关、素质关、结构关，积极引导群众选择思想作风优良、能力素质过硬的村民成为村委会班子成员。另外要充分调动农牧区离退休公职人员、教师、医生、转业军人等高素质人才参与乡村治理的积极性，提高农牧区基层治理水平。

（2）健全完善民主管理制度。制度规范是组织良好运行的基础，完善的民主管理制度是村民自治组织发挥作用的根本保障。健全民主管理制度要做好以下几方面工作：第一，加强法制宣传和教育，增强农牧民的法治观念，提升农牧民依法管理村级事务的能力；第二，注重村民自治章程和村规民约的制定，发挥积极的规范制约作用；第三，建立健全农牧民利益表达和矛盾调处机制，拓宽利益表达渠道，建立多部门协同的矛盾纠纷调解处理机制。

（3）深化村务公开和监督制度。西藏作为我国边疆民族地区，农牧民受教育水平不高导致西藏农牧区政务公开带有一定的局限性，但是随着西藏社会发展进步，村务公开被提上日程，成为深化西藏行政体制改革的重要举措。具体而言，深化村务公开与监督制度首先要推动基层政府政务公开与村务公开的有效衔接。建立包括惠民资金流向、土地确权分配、征地拆迁补偿等在内的村务公开目录，确保惠民政策落到实处；其次要完善党组织领导下的村务监督机制，建立健全有章可循、务实管用的村务监督机制，积极发挥村民的监督作用，让村务监督走向常态化、制度化，有效遏制农牧区基层腐败问题。

（三）加强农牧区公共服务供给力度

调查研究发现，西藏农牧民对关乎其基本生产和生活需要的公共产品和公共服务需求强度较大，主要包括基础教育、医疗保障、就业与劳务输出信息、劳动技能培训、乡村道路建设、农牧业技术推广与服务等方面。但目前西藏相关公共服务的供给种类、范围、水平都与农牧民需求存在较大的差距。要加强农牧区公共服务的供给力度，主要从以下几方面做起：

1、提高农牧区基础教育公共服务的质量

对西藏而言，教育是兴藏之本，是强藏之源，要把教育作为农牧区公共服务的重中之重。

（1）进一步加大教育财政支持力度。据西藏统计年鉴显示，2015年西藏自治区的教育财政支出总额为1672653万元，占自治区一般公共预算支出总额14248160万元的11.74%。①而2015年全国教育支出占一般公共预算支出的比例为14.70%[3]，也就是说，西藏的教育支出比例低于全国平均水平，需要进一步加大财政支持力度，使之能够与全国平均水平持平或者超过全国平均水平。人力资源学科中的投资增值原理表明，教育投资回报率是所有生产要素中最高的。越是落后地区、越是经济不发达地区、越是贫困地区，越是要加强教育事业。

对于西藏而言，要进一步加大教育财政支持力度，只有教育发展好了，才能增加经济和社会发展动力和潜力，才能加快农牧区脱贫致富的步伐。

（2）大力提高基础教育质量。“十三五”期间要继续加强西藏中小学尤其是农牧区学校的基础设施，要大力实施薄弱学校改造和寄宿制学校标准化建设工程，加大对乡村学校、高海拔学校、边境学校的扶持力度，彻底消除薄弱学校。在上述发展战略的引导下，西藏基础教育下一步要注重以下三个方面的工作：第一，加强农牧区教师队伍建设。要秉持“增数量、重引进、强培养、留得住”的原则，制定教师队伍建设专项规划；要加强免费师范生在藏招生规模，出台优惠政策鼓励、吸引内地师范生到西藏从事教学工作；要建设教师能力提升工程，增强对教师的培训与考核，注重教师素质的提升。第二，全面落实教师各项社会保障、工资福利、职称评定、健康保障、退休养老等方面的政策。落实好《乡村教师支持计划（2015—2020）》，鼓励教师扎根基层。第三，加强教育信息资源和教育管理公共服务平台建设，实现优质数字教育资源的全覆盖。

（3）要加快职业教育步伐。对西藏而言，加强职业教育是引导农牧民脱贫致富的重要手段。根据《中国经济生活大调查2016—2017》结果显示，家庭年收入1万元以下的困难群体，最关注的精准扶贫政策排在前三位的分别是：异地扶贫搬迁、职业教育培训、扶贫小额贷款。由此可见对于低收入群体而言，职业教育培训能够帮助他们获得谋生手段，逐步摆脱贫困。针对西藏实际，要重点支持“一地一校”示范职业学校建设，重点建设一批特色农牧类、现代服务类、生态旅游类和民族文化产业类特色优势专业。加快职业教育步伐，采取校企合办、订单式培养等模式，加强对厨师、木工、电工、唐卡画工、医护、电器和车辆维修人员、驾驶员等技术人员的培养，满足西藏社会和企业对这些人员的需求。

2、加强农牧区基础设施建设力度

公共基础设施建设是一个地区经济发展的基石，是改善民生的重要抓手。加强农牧区基础设施建设要基于农牧民最关心、最缺乏的、最直接的现实需求，加大项目投资和政策的倾斜力度，切实改善和提高群众生产生活条件。具体来讲，第一，加大农村公路建设力度，解决最后一公里问题。到“十三五”末，实现行政村和乡村寺庙通公路，具备条件的乡镇和行政村通硬化路；第二，加大农村电力建设。通过主网延伸、小水电建设、太阳能光伏发电、风力发电等工程，到“十三五”末，切实提高农牧民用电质量，全面解决无电人口用电问题。第三，实施饮水提质增效升级工程，保障农牧区饮水安全问题。到“十三五”末，全面解决饮水安全问题，力争使农牧区集中式供水人口比例提高到80%左右。

3、提高农牧区公共医疗卫生服务质量

公共医疗卫生是又一项重要的民生工程，对西藏而言，严峻的自然环境对农牧区公共医疗卫生服务质量提出了更高的要求。

（1）巩固完善农牧区医疗保障制度。农牧区医疗保障制度是西藏社会保障体系中的重要组成部分，其发展水平直接影响西藏农牧区社会保障水平的提升。西藏农牧区医疗保障制度的目标是在现有医疗保障政策基础上，建立以农牧区新型合作医疗保障为主，以商业保险为补充，建设覆盖面广、多层次的医疗保障体系。今后需要进一步巩固和完善农牧区医疗保障制度，优化农牧区新型合作医疗的资金统筹层次，逐步提高医疗补助标准和保障水平，缓解群众看病难、看病贵问题。

（2）完善医疗服务体系。要以县级医院建设为重点，并在此基础上发展乡镇卫生院和村卫生室，逐步形成农牧区县、乡、村三级医疗卫生服务网络，向农牧民提供安全、价廉、可及的基本医疗卫生服务，满足农牧民的基本就医需求。与此同时，要加强县、乡、村三级医疗服务的互联互通，建立起便捷高效的帮扶机制和“双向转诊”制度，逐步提升基层医疗卫生机构的服务水平和能力。

（3）提升农牧区医务人员素质。严格按照西藏自治区颁布实施的《西藏自治区卫生人力发展规划》，对医务人员采取委托培养、定点培养等提升农牧区医护人员的学历和技能；对农牧区的全科医师、住院医师、社区基层医务人员进行定期培训；要充分利用对口援藏机制，选派医务骨干到内地进行学习和进修；要发挥好组团式援藏医疗人员的效用；要提升医疗卫生人员的基本待遇，落实相关优惠政策，吸引和留住优秀人才。

（四）强化农牧区公共服务监管力度

1、加强国家机关的监督

各级人大和政协要主动承担起公共服务领域的监督职责，从公共服务项目立项阶段就要介入，对公共服务的供给种类、供给范围、财政预算、预期效果等进行讨论、质询，避免政府决策的片面性和随意性。在项目实施过程中，要组织人大代表和政协委员进行实地考察，对公共服务项目执行存在的问题及时提出批评意见和整改建议。在公共服务项目执行完结后，要对实际效果进行评估，就社会关注的重大公共服务问题以及实施中出现的违法乱纪情况进行专项调查，追究相关人员的责任。

政府作为公共服务的供给主体之一，要合理界定政府在公共服务领域作为服务供给者、出资者和监管者的不同职能，改变过去政府“自己制定政策、自己执行政策、自己评价效果”的现象。党委和政府要建立完善的内部监管组织体系，充分发挥纪检委、监察部门的作用，在监督过程中要规范监管程序，保证监督公开透明。

司法机关作为“最后一道防线”，在公共服务供给中要主动提前介入，通过受理、起诉和审理涉及农牧民公共服务的诉讼案件，对公共服务供给过程中出现的贪污腐化、挪用公款、掺杂使假、降低服务质量等违法事件进行打击，切实维护农牧民利益。

2、加强新闻媒体和公众的监督

近年来，随着信息技术与互联网的高速发展，被誉为“第四种权力”和“无冕之王”的新闻媒体已经成为社会监督的主力军，在公共服务供给过程中也可以发挥监督作用。媒体主要是通过发布报道引发社会舆论来实现有效监督的，新闻舆论监督是人民群众行使民主权利的有效形式。政府要充分认识新闻媒体的监督作用，为媒体创造良好的环境，健全舆论监督法律机制，加快传媒管理体制改革。同时媒体也要建立健全行业自律机制,不断提高媒体从业者职业修养，更好地发挥新闻媒体对公共服务的监督作用。

农牧民是公共服务的直接受众，他们对公共服务实施效果的感知最直观，因此发挥农牧民的监督作用对于合理确定公共服务项目，发现、打击公共服务中出现的违法违规行为至关重要。首先要调动广大农牧民监督公共服务的积极性，使其自愿并且敢于监督，以维护自身权益。其次要建立农牧民监督和举报的平台，使他们“求告有门”,避免陷入“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”的误区。最后，实现政务公开、村务公开，保障农牧民充分获取公共服务的相关信息。

3、完善公共服务绩效评价体制

完善西藏农牧区的公共服务绩效评价体制就要立足于西藏农牧区的实际情况，以公共服务均等化、标准化、便利化、居民满意度、服务效率等指标为重点制定公共服务评价标准，建立并公开公共服务评价程序。要努力构建多元评价体系，构建公共服务监督信息化平台，完善公共服务第三方评价制度，建立与公共服务绩效评估相挂钩的奖惩制度和责任追究制度，以提高西藏农牧区公共服务监督的效率和效果。

[注 释]

①根据《中国统计年鉴-2016》测算。

②根据“2016年西藏“民生十件实事”将影响你的生活”一文中的数据测算.人民网西藏频道. http://xz.people.com.cn/n2/2016/0127/c138901-27641749.html。

[参考文献]

[1]见《西藏统计年鉴—2016》电子版.

[2]“2017年两会，我们关心的这些问题有了答案”,中国证券网.http://news.cnstock.com/news,yw-201703-4049672.htm .

[3]教育部、国家统计局、财政部关于2015年全国教育经费执行情况统计公告,教财〔2016〕9号，http://www.moe.edu.cn/srcsite/A05/s3040/201611/t20161110_288422.html.