精准扶贫视角下西藏民生建设策略分析

史本林1 ， 禄树晖1 ， 赵 茜2 ， 陈东东2

（1.西藏民族大学管理学院 陕西咸阳 712082；2.西藏民族大学 陕西咸阳 712082）

摘 要：西藏是全国唯一的省级集中连片特困地区，贫困程度深、扶贫成本大、脱贫难度大，扶贫任务重。民生问题是西藏经济社会“跨越式”发展重点聚焦的首要社会问题，是促进共同发展、构建社会和谐的核心内容。本文基于国家精准扶贫战略，切入当前西藏比较突出的民生问题深入分析，并对“十三五”时期西藏民生建设提出建设性的意见。

关键词：精准扶贫；民生建设；建设策略

作者简介：史本林（1969- ），男，河南南阳人，现为西藏民族大学管理学院副教授，博士，主要研究方向为思政教育和管理。

基金项目：本文系西藏文化传承发展协同创新中心重大委托课题“西藏经济发展若干重大问题（十三对关系）研究”之子课题“西藏重大项目与民生项目关系研究”（项目号：WT-2017002）的阶段性成果。

“十三五”时期是西藏谱写“中国梦”西藏篇章的关键期，是全力以赴打赢扶贫攻坚，全面建成小康社会的收官期，也是西藏经济社会“跨越式”发展的机遇期。筑牢民生基础、破解民生难题、实现民生幸福是西藏一切工作的出发点和落脚点。“十三五”时期，围绕中央第六次西藏工作座谈会确定的西藏战略定位和到2020年“双接近”（农牧民收入和基本公共服务接近全国水平）发展目标，西藏着力实施“固屏障、建基地、保民生、强支撑、增活力”五大强区惠民战略。这一战略的实施，为我们进一步认清西藏区情，为保障和改善民生提供了有力的支撑。因此，加强民生建设、解决民生问题策略研究的意义重大，影响深远。

一、西藏目前比较突出的民生问题

推进民生安藏进程，确保各族人民生活水平全面提升和“双接近”目标的实现，是推进西藏经济社会“跨越式”发展的首要任务。当前，民生问题依然是西藏城乡居民关注的首要话题，也是制约西藏民生建设进程的瓶颈。西藏自然条件恶劣，经济基础薄弱，市场开发条件差，社会发育程度低，民生建设面临诸多困难和挑战。

（一）思想观念落后

农牧民群众传统观念根深蒂固，市场经济和商品意识不强，法律意识淡薄，“等靠要”思想短时间内难以根除，宗教的消极影响仍渗透在群众生活的各个方面，严重制约了西藏农牧业的发展。

（二）自然环境恶劣

西藏约有92%的国土面积处于高寒环境中，大部分地区受干旱影响明显，适宜高效耕作的土地资源有限。农牧业生产受雪灾、风灾、低温冰冻、霜冻、雹灾、旱灾、泥石流等自然灾害的严重影响，受森林破坏、水土流失、草地退化、湿地退化等生态系统功能退化的严重威胁，农牧区经济社会发展面临巨大的挑战。

（三）基础设施薄弱

由于历史和自然原因，西藏农牧业基础设施建设欠账过多，基础差、底子薄、综合生产能力不强等问题十分突出。控制性水利工程建设较少，农田水利设施配套不完备，灌溉水有效利用系数低。截至2015年底，全区高标准农田建设面积仅占耕地总面积的28%左右；围栏草场面积不到可利用草场面积的10%。农田防洪堤坝建设标准低，季节性洪水对农田损坏严重。饲草料基地建设滞后，冬季饲草料缺乏的局面没有得到根本性的改观，草畜矛盾突出。暖棚建设标准低，牲畜越冬条件差，抵御自然灾害的能力十分薄弱。

（四）产业发展滞后

西藏第一产业生产方式粗放，机械化、规模化、集约化程度低，科技含量不高，传统生产方式、自然经济还占有相当比重，2015年占全区近80%的农牧区人口，创造的农牧业增加值只占国内生产总值（GDP）的14.5%；第二产业规模小、产业链短、档次低，精深加工产品和知名品牌少，缺少具有核心竞争力的大企业、大集团，尤其是工业发展还处在起步阶段，工业增加值只占GDP的7.5%，比全国平均水平低32.6个百分点[1]；第三产业虽然相对产出总量大，发展速度快，但由于维护稳定的任务较重，其内在品质有待提高，对经济的拉动作用还很有限。

（五）人才培养困难

人才是制约西藏经济社会发展的瓶颈之一，是迟滞现代农业发展的动因，更是减缓农业产业化经营体系建设的内在因素。要大力推动西藏民生工程，主要任务是培养一批“信得过、坐得下、留得住、用得上”的西藏型人才。他们不但要具备“特别能吃苦、特别能战斗、特别能忍耐、特别能团结、特别能奉献”的老西藏精神，还要具备“懂项目、会管理、能实践”的管理与实施能力，才能稳步推进西藏民生建设。

（六）发展任务艰巨

“十二五”期间，西藏经济社会发生了翻天覆地的变化，2015年全区GDP达到1000亿元以上，农牧民人均可支配收入8244元，但财政自给率不到10%。从总体发展水平看，区域经济发展不平衡、城乡差距大、农牧区经济发展速度慢等问题依然存在。到2020年要实现全面建成小康社会的奋斗目标，西藏与全国具有不同的条件、站在不同的起点，而在时间和目标大体相同的情况下，既要补历史的欠账，又要迎头赶上，发展任务艰巨。

二、“十三五”时期西藏民生建设的迫切性与重要性

党的十八大将民生建设的时代要求、科学内涵、发展特色融入现代化建设的进程，以更开阔的视野、更全面的思维、更系统的方法对民生建设进行了统筹，不仅从理论上丰富和完善了党的民生建设思想，还从实践上落实民生建设的部署，体现了党对民生建设新的认识高度和战略眼光。西藏自治区党委书记吴英杰同志在2017年西藏经济工作会议上，高瞻远瞩地提出了处理好长期困扰西藏经济社会发展的“重大项目与民生项目关系”的重大论述。因此，深入解析民生建设思想的科学内涵、实践走向和方法论特征，有助于把握党的民生建设思想，有助于增强为人民建设更加美好生活的实践自觉[2]。

（一）处理好民生问题是坚持以人民为中心治藏方略的战略决策

“得众则得国，失众则失国”，从全心全意为人民服务到把人民拥护不拥护、赞成不赞成、高兴不高兴、答应不答应作为衡量改革和一切工作得失的根本标准，再到中国共产党必须始终代表最广大人民的根本利益，其中贯穿着一条一脉相承又与时俱进的思想主线，这就是始终站在人民大众立场，始终坚持以人民为中心。处理好民生问题是对习近平总书记提出的“坚信党的根基在人民、党的力量在人民，坚持一切为了人民、一切依靠人民，充分发挥广大人民群众积极性、主动性、创造性，不断把为人民造福事业推向前进”的进一步深化与实践。

（二）处理好民生问题是坚持稳中求进、进中求好、补齐短板工作总基调的内在要求

坚持稳中求进、进中求好、补齐短板的工作总基调，是西藏自治区党委科学把握区情、坚持用新发展理念统领发展全局作出的重大决策。稳增长、调结构、强支撑、促改革、惠民生、防风险是西藏党委、政府今后工作的重点。“稳”就是保持政策的连续性，妥善处理好经济社会发展中的各种关系，保持社会大局持续稳定、长期稳定、全面稳定，保持生态环境质量持续稳定，保持经济持续快速健康发展；“进”就是继续抓住和用好难得机遇，在转变经济发展方式上取得新进展，在深化改革开放上取得新突破，在改善民生上取得新成效。

（三）处理好民生问题是树立新理念、适应新常态、引领新发展的必然选择

要从发展现状、发展条件、发展程度、发展的关联性、发展的国际背景等多维视角看问题，既分析需求又分析供给，既分析总量又分析结构，既分析生产又分析分配，既分析收入又分析投入，既分析资源条件又分析技术和体制因素，既分析现状又分析趋势，既分析经济又分析社会和文化。因此，我们对发展阶段的判断要从西藏实际出发，要处理好“民生问题”这一事关西藏社会发展和长治久安的重大关系，树立全面、系统、动态思维。既要考虑全面建成小康社会的大背景，从解放和发展社会生产力的内在规律出发，按照转变经济发展方式的要求把握阶段性特征，如由粗放到集约、低端到高瑞、简单分工到复杂分工、要素驱动到创新驱动等；也要把西藏发展的阶段性特征与世界经济长周期的特点联系起来分析。一个历史阶段的发展状态，不是短暂的偶然现象，而是长期的必然趋势。我们必须主动适应、把握并引领经济新常态。

（四）处理好民生问题是推进供给侧结构性改革，提高发展质量和建设成效的最终目的

推进供给侧结构性改革，核心是提高经济发展质量和效益。目前，西藏经济发展既有“总量性问题和结构性问题”并存，又有“赶”与“转”双重经济任务。推进供给侧结构性改革是适应新常态、把握新常态、引领新常态的必然要求，是贯彻落实五大新发展理念的必然要求，是顺应新一轮科技革命和产业变革的必然要求，是西藏实现弯道取直、后发赶超的必然要求，是全区决战脱贫攻坚、决胜同步小康的根本举措，切实把思想和行动统一到中央和区委、区政府的决策部署上来，紧紧围绕解决生产方式粗放、市场主体少、企业成本高、产品低端、市场占有率低等关键问题，强力推进供给侧结构性改革，调整优化要素配置和生产结构，提高供给体系质量和效率，扩大有效供给，满足有效需求，推动经济持续快速健康发展。

三、精准扶贫视角下西藏民生建设的应对策略

“国家权力系统必须维护好民权，发扬好民主，担负好改善民生的责任”[3]。“十三五”时期，西藏的首要任务是全力打赢扶贫攻坚战、与全国一道全面建成小康社会。因此，坚持民生优先、民生先动，全面改善城乡居民生活环境、就业条件、公共服务，切实保障西藏各族群众最关心、最直接、最现实的利益，增进各族群众福祉，既是民生建设的时代特征，也是民生建设的路标。

（一）全力实施脱贫攻坚工程

落实精准扶贫、精准脱贫，积极探索多样化扶贫开发模式，着力解决好“扶持谁”、“谁扶持”、“怎么扶”等问题，增强贫困人口自我发展和可持续发展能力，确保西藏贫困人口实现全部脱贫，贫困县全部脱贫摘帽，解决区域性整体贫困。

1、多措并举打赢扶贫攻坚战。大力发展具有西藏高原优势的特色产业，加快商贸流通和实施“互联网+”行动，积极开展电商产业，通过全面发展产业脱贫一批。建立健全扶贫攻坚的信息化台账，大力开展农牧民就业培训，多渠道促进高效毕业生就业创业和农牧民转移就业，全面实施就业创业行动。精准识别搬迁对象，积极稳妥地实现搬迁安置，促进搬迁群众稳定脱贫。加大贫困地区生态保护修复力度，建立健全生态补偿机制，创新生态建设和补偿资金使用方式，通过加大生态保护投入，让贫困地区生态环境得以明显改善，贫困群众稳定增收。

2、积极开展社会帮扶脱贫行动。实行定点扶贫与强基惠民活动有机结合，组织全区党政机关、人民团体、企事业单位、驻藏部队大力开展定点帮扶工作，做到不脱贫不脱钩。进一步加大经济援藏、干部援藏、人才援藏、科技援藏、卫生援藏、就业援藏的工作力度，创新援藏扶贫方式，全面推进援藏工作从单一“输血”向“输血”和“造血”并重转变。建立大型央企、国有企业、招商引资企业、民营企业等对贫困地区和贫困群众的分类帮扶计划，推行大型企业包乡、中型企业包村、小型企业包户的企业帮扶行动。发挥军队和武警部队的人力资源、科技资源、教学资源等优势，坚持把地方扶贫开发所需与部队所能结合起来，确立结对帮扶“军令状”。完善扶贫贴息贷款政策，加强金融和财政扶贫联动，加大扶贫贴息贷款投放力度，大力开展金融帮扶。积极倡导社会团体、基金会、民办非企业单位等社会组织扶贫。建立扶贫志愿者组织，构建扶贫志愿者服务网络，大力开展志愿者帮扶。

3、着力提升贫困区域发展能力。做强产业支撑和资产经营，改善贫困人口居住条件，强化灾后重建和发展振兴，着力改善贫困乡村生产生活条件。推进贫困地区乡村道路建设、农田水利建设、能源设施建设、通讯邮政建设等，大力推动贫困地区重大基础设施建设。建立各地市脱贫需求清单，开展整村推进帮扶，实施到村到户帮扶，着力解决区域性整体贫困问题。

（二）多渠道增加城乡居民收入

多管齐下，多措并举，拓宽城乡居民增收渠道，形成合理有序的收入分配格局，全面提升城乡居民的收入水平。

1、大力促进农牧民增收。提高农牧民的经营性收入，大力培养有文化、懂技术、会经营的新型职业农牧民，鼓励农牧民利用信贷资金发展生产和开展合作经营，优化种养结构，发展高原观光农业、休闲农业和特色农畜产品加工业。增加工资性收入，加强农牧民技能培训转移就业，扶持农牧民参加工程建设，依法保障农牧民的务工报酬。保障转移性收入，全面落实农牧民享受财政补助优惠政策，稳步提高农牧业补贴和生态保护奖励标准。增加财产性收入，鼓励农牧民通过土地、草场承包经营权流转增加收入，完善征地补偿机制。

2、完善城乡居民收入增长分配机制。健全企业职工收入分配机制，推行企业工资和行业性工资集体协商机制。完善最低工资保障制度，逐步提高最低工资标准。规范区管国有企业负责人薪酬水平，推动国有企业收入分配向核心技术人员和一线员工倾斜。严格执行工资支付保证金制度，规范工资支付监管，加强失信惩戒。落实机关事业单位干部职工工资福利待遇政策，完善乡镇和艰苦边远地区干部岗位补贴制度。

（三）优先发展教育

全面贯彻党的教育方针，坚持立德树人，补上教育短板，夯实教育发展基础，促进教育公平，提高教育质量，基本实现教育现代化。大力开展教育扶贫，做到“培训一人、就业一人、脱贫一户”。

1、不断提升基础教育水平。深化教育改革，大力推进农牧区学前两年“双语”教育，巩固提高“两基”攻坚成果，推进义务教育均衡发展。基本普及高中阶段教育，加快发展现代职业教育，完善“三包”及助学金政策，提高补助标准。发展特殊教育，重视继续教育，构建终身教育体系。实施农牧民技能培训计划，推动建档立卡贫困家庭因未升入初高中毕业生接受免费教育或职业技能培训，鼓励贫困家庭子女到内地发达地区接受高质量的职业教育。

2、提高教育服务贫困地区的能力。实施贫困地区专项计划、地方高校招收农村学生专项计划、农牧区学生单独招生计划，稳步提高农牧民子女接受高等教育的比例。完善从学前到高中阶段“十五年”免费教育政策，逐步提高“三包”及助学金标准，继续实施农村义务教育营养改善计划，实施建档立卡贫困子女纳入国家助学金、生源地助学贷款等资助范围方案。落实乡村教师支持计划，通过定向培养、精准招录、在职培训、对口支援、实习支教等，加大贫困县乡教师培养引进力度。实施“互联网+教育”行动计划，利用援藏等帮扶平台，加快引进并促进城乡共享优质教育资源。

3、提高高等教育人才培养质量。以社会需求为导向，调整优化高校学科专业结构，在一流学科建设上取得突破，做强区域特色专业，办好一批工、农、医、药、管理、师范等人才紧缺的专业。优化高校格局，强化特色、提高质量，大力培养应用型、技能型、创新型、复合型人才。实施定向招生专项计划，提高农牧民子女接受高等教育的比例。提高教师队伍整体素质，培养造就一批有较高学术造诣的教育人才。加强区内高校与内地重点院校的交流合作。

（四）推进健康西藏建设

以满足城乡居民和农牧民日益增长的健康需求为导向，坚持预防为主，藏西医结合，优化医疗卫生资源配置，加强公共卫生服务体系建设，完善医疗服务体系，传承发展藏医药事业，深化医药卫生体制改革，提升医疗卫生服务能力。全面落实全民健身国家战略，广泛开展全民健身活动，让西藏各族人民少得病、看得起病、看得好病，不断提高居民健康素质。继续实施和完善优生优育政策，增强妇幼保健和基层优生优育服务能力，全面加强人口发展事业。

（五）繁荣发展文化事业

坚持社会主义先进文化的前进方向，满足西藏各族群众日益增长的精神文化需求，加强西藏民俗文化、宗教文化等优秀传统文化的传承、保护和发展，建设重要的中华民族特色文化保护地。加强综合性公共文化设施建设，推动公共数字文化发展，提升公共文化服务供给能力。围绕社会主义核心价值观和中国梦西藏篇章的主题，改革和创新文艺创作机制，大力实施文艺精品战略。实施文化和自然遗产保护工程，加强文化遗产的保护与传承。

（六）完善社会保障制度

完善城乡社会保障综合服务体系，实施全民参保计划，着力加强医疗保险、社会保险、社会救助等保障体系建设和提高住房保障水平建设，基本实现法定人员全覆盖。

（七）完善公共服务供给

充分发挥市场作用，推动公共服务提供主体和提供方式多元化，满足社会多层次、多领域、多样化的公共服务需求。改革基本公共服务提供方式，积极推行政府购买、特许经营、合同委托、服务外包、土地出让协议配建等提供方式。顺应公共服务需求从生存型、生活型向发展型、享受型转变，增强中高端公共服务供给能力，大力发展高品质的公共服务。针对居民差异化、个性化需求，鼓励发展健康体检、健康咨询、康复护理、体育健身、家政服务、教育培训等多样化服务。

[参考文献]

[1]中央党校中国特色社会主义理论体系研究中心.推进民生建设 让人民过上更好生活[J].求是，2013（10）.

[2]邬旭东.“五位一体”总布局视角下的社会主义初级阶段民生需要问题研究[J].安徽理工大学学报（社会科学版），2014（6）.

[3]西藏自治区统计局.2015年西藏自治区国民经济和社会发展公报[R].拉萨：西藏自治区统计局，2015.