试论西藏扶贫搬迁与安置地共同发展的困境与创新策略

杨 玲

（厦门大学公共事务学院 福建厦门 361005；西藏民族大学管理学院 陕西咸阳 712082）

摘 要：随着我国经济的发展，“共同富裕”既是新时期社会前进的要求，也是中国特色社会主义的本质规定、奋斗目标和根本原则，更是“精准扶贫”理论的思想渊源。“搬迁扶贫”是“精准扶贫”在西藏的一种具体实践。本文在分析西藏扶贫搬迁与安置地共同发展的驱动、政策内涵及其面临困境基础上，提出了依托党的领导，鼓励多元参与；依托科学规划，有序搬迁安置；依托西藏新型城镇化，小城镇集中安置；依托旅游产业发展，景区开发安置；依托产业结构调整，合理安置；提高安置地公共服务供给能力；做好安置地新居民融入工作等创新策略。

关键词：西藏扶贫搬迁；公共服务供给；安置地新居民融入

作者简介：杨玲(1977- )，女，陕西榆林人，现为厦门大学公共事务学院副教授，西藏民族大学管理学院副教授，主要研究方向为地方政府治理、文化产业管理。

基金项目：本文系西藏民族大学2011西藏文化传承发展协同创新中心重大委托课题“西藏经济发展若干重大问题(十三对关系)研究”之子课题“城乡一体化背景下西藏农枚区公共服务供给研究”(项目号:WT-2017008)的阶段性成果。

引 言

改革开放三十多年来，尤其在近年来的“精准扶贫”大政策背景下，我国扶贫工作取得了举世瞩目的成就，贫困人口大幅度减少，贫困地区的生产生活条件有了明显改善。但是作为中国唯一省级集中连片贫困地区，西藏自治区目前还有59万贫困人口，其中26.3万贫困人口居住在“一方水土养不了一方人”的地区 [1]。这些地区主要为：高寒地区、地方病区、资源匮乏区、高山峡谷区、生态脆弱区，当地基础设施薄弱、生产发展缓慢、生活水平较低、贫困程度深、脱贫难度大，必须依靠搬迁来脱贫致富。

目前国外直接关于“扶贫搬迁”，尤其是处理西藏地区的“扶贫搬迁”与安置地发展关系的研究几乎是空白。但是经济学领域中，美国经济学家迈克尔·P·托达罗，戴维·皮尔斯，李瑞丰·沃福德等人的“生态贫困”理论，即脆弱或退化的生态环境导致的贫困，实质是经济和生态的双重贫困，因此贫困问题与生态环境问题往往联系密切，与西藏扶贫搬迁的主题有一定相关性。但是他们的研究对象多集中在非洲撒哈拉地区的贫困现象。此外还有1826年德国经济学家杜能提出的“农业区位论” ；1991年世界自然保护同盟（IN-CN）、联合国环境规划署（UNEP）和世界野生生物基金会(WWF)公共发表《保护地球——可持续生存战略》。

而国内在主流数据库搜索近年来的“搬迁扶贫”与“扶贫搬迁安置”的相关研究总量不超过150篇文章，主要内容是不同地区扶贫模式、搬迁问题思考与总结等的研究，多集中在江西、贵州、广西等地，具体到西藏自治区，几乎为零。实践中，西藏作为全国唯一设立脱贫攻坚指挥部的省区，已经实现脱贫攻坚首战告捷。2016年14.7万贫困人口实现脱贫并得到国家确认，1008个贫困村居达到退出标准，10个贫困县区达到脱贫摘帽标准,其中5个县申请国家考核评估。而且西藏仅通过发展旅游和民族手工业等特色优势产业，就可以带动5.8万名贫困群众实现脱贫 [2]。可见，虽然目前本研究的国内外相关文献较为薄弱，但西藏的经济社会发展具有巨大的现实需求。

一、西藏扶贫搬迁与安置地共同发展的驱动

2016年12月31日，西藏自治区党委、政府召开全区经济工作会议上，自治区党委书记吴英杰同志指出，“要处理好扶贫搬迁向城镇聚集和向生产资料富裕、基础设施相对完善地区聚集的关系”[3]。这是今年西藏自治区的经济工作中十三对重要关系中的一个，也是今年全区的一个重点经济工作。这个关系的提出，背后的动力来源主要有两个方面：政策驱动、成本效益驱动。

（一）政策驱动

西藏扶贫搬迁与安置地共同发展中涉及不同的利益与行为主体，包括政府、企业、第三部门、搬迁移民、安置地的原住民等。由于各利益与行为主体的目标不同，其在搬迁过程中的行为也必然不同。这就要求在一定的政策目标框架下，政府出台与实施公共政策，协调各利益与行为主体共同参与，整合各方面力量，推动扶贫搬迁与安置地的共同发展。

1、精准扶贫战略

习近平总书记关于扶贫开发的系列讲话，精辟阐述了扶贫开发在“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局中的重要地位和作用，贯彻了创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，是治国理政思想的重要组成部分，是中国特色扶贫开发理论的最新成果，也是做好扶贫开发工作的科学指南。

西藏自治区在2016年年底的经济工作会议上，配合国家精准扶贫战略，明确部署，要“处理好扶贫搬迁向城镇聚集和向生产资料富裕、基础设施相对完善地区聚集的关系，坚持易地搬迁、同步搬迁与新型城镇化建设相结合，向城镇搬迁要充分考虑人口容纳和产业支撑能力；向生产资料丰富、基础设施相对完善的地区搬迁要立足搬入地的资源禀赋能够改善生产生活条件，真正做到搬得出、稳得住、能致富”。并且在2017年4月21日西藏自治区党委常委会会议上，再次强调“要用绣花的功夫做好脱贫攻坚工作。着力在精准上下功夫”，“处理好扶贫搬迁向城镇聚集和 向生产资料富裕、基础设施相对完善地区聚集的关系”。

2、新型城镇化政策

2014 年出台的《国家新型城镇化规划（2014-2020 年）》，标志着中国城镇化发展发生了重大转型。据统计分析，2010-2030年是中国城镇化快速发展时期。2030年中国总人口约14.45亿，城镇化率将达到70%，居住在城市和城镇的人口将超过10亿人[4]。理论上，70%是城镇化率发展的一个重要拐点，中国城镇化的进程也会由快速推进到平稳发展。这为未来西藏扶贫搬迁的安置地的扩展提供了更大空间和可能。

正如表1中比较所得，在新型城镇化的大的政策背景之下，在现在以及未来，西藏的城镇发展将会出现新的变化，那么，西藏扶贫搬迁的安置地的空间规划与布局、公共服务供给与需求、生态环境等方面都将成为扶贫搬迁与安置地共同发展的重要主题。

相对应国家政策，在西藏现有的城镇发展基础上，自治区2014年发布了《西藏自治区新型城镇化规划（2014-2020年）》[6]，指出要构建“一圈两翼三点两线”的城镇化空间格局。这个规划其实也是西藏扶贫搬迁安置地选择的基础与方向。

3、从“管理”到“治理”政策导向的转变

党的十八届三中全会明确提出将“推进国家治理体系和治理能力现代化” 作为全面深化改革的总目标，“治理”一词除了是对一段时间政府工作的总结，更多的是随着社会治理重心的下移，地方城市政府，尤其是城镇基层政府在未来即将承担更多的“治理”责任，达到“善治”的目标。这是当前与未来政府在公共事务中角色与行政理念的重大转变，也是诸多政策导向的变化。

在制度改革方面，国家治理体系和治理能力更加强调治理的“法制化、科学化、规范化、程序化”，从而提升治理效率。“治理”理念上，政府角色也要相应改变，从“主导”到“引导”多方参与，实现多元共治的善治。西藏扶贫搬迁在大的政策指导之下，政策的逻辑起点必然发生变化，相关的具体实施政策设计也要调整。

《西藏自治区“十三五”时期国民经济和社会发展规划纲要》中提出“必须树立贯彻创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展、共享发展的新理念”，“处理好发展与稳定、发展与民生、发展与环境、脱贫与小康、速度与效益、调结构转方式与发展特色产业、新型城镇化与新农村建设、对内开放与对外开放、对口支援与自力更生、局部与全局‘十大关系’”[7]。可见在顶层设计上，西藏的扶贫搬迁从来不是一件简单的事情，与西藏的经济社会全面发展理念，与发展、稳定、环境、生态、产业结构等等都密切相关，互相规范着其政策框架。

西藏自治区的“十三五”规划中，专门有一节讲“实施易地搬迁脱贫”，要“科学评估拟迁入地资源、环境承载能力，落实土地、草场承包经营权。建立易地扶贫搬迁投融资机制，整合各行业部门资源，统筹使用资金，鼓励社会资本以多种形式参与易地扶贫搬迁。完善土地、公共服务相关配套政策，强化后续产业扶持、技能培训、就业服务等支持，扩大安置地资产收益对扶贫搬迁对象的覆盖。统筹考虑城镇保障性住房建设和易地扶贫搬迁，积极探索搬迁对象进城镇、进园区安置新模式”[8]。里边已经暗含了“治理”的理念，那么西藏的基层城镇政府在具体实施扶贫搬迁时，就需要考虑与引入多元相关利益与行为主体的参与，从而实现政策效果的最优。

（二）成本效益驱动

西藏地区的精准扶贫，在计算扶贫成本与提高长期收益时，不能简单地只考虑经济层面，还要考虑社会效益、国家安全与稳定等因素。

扶贫的成本主要包括资金、实物、劳动力的投入。扶贫的效益包括经济效益(脱贫)、生态效益和社会效益。相对于原地扶贫，搬迁扶贫模式通过直接有效改善生存发展自然条件严重受限的群众的聚居条件，加快了贫困地区的家庭整体脱贫，有利于从根本上改变贫困现状。因此搬迁扶贫的成本低、效益显著。

西藏自治区平均海拔在4000米以上，许多地区海拔甚至在4500米以上，自然环境恶劣，生态基础脆弱，生产生活条件极差，扶贫攻坚任务异常严峻。在这些地区，农牧业的投入效益极低，难以发挥扶贫资金的应有效果，还会对脆弱的生态基础造成二次破坏。此外，西藏农牧民存在游牧、游居生活习惯，很难常年在固定区域集聚，这样也导致这些地区村庄规模极小，难以达到农村人口、经济和社会发展所需要的最低规模效益界限。同时，要解决其水、路、电、通信及相关的公共服务问题需要大量的资金投入，脱贫难度较大。

西藏的扶贫搬迁将贫困农牧地区人口转移至较为发达的城镇地区，为贫困地区居民提供与城镇居民均等化的服务。人口、资本以及产业的集中化发展，加快了西藏的城镇化建设的脚步。随着扶贫搬迁的深入进行，越来越多的贫困人口进入到城镇当中，成为重要的人力资源。城镇地区能够为搬迁移民户提供更好的生活环境和增收机会，在搬迁居民生活水平和经济增收显著提高的同时，也在为城镇化建设做出重要的贡献，对社会经济效益增长有着积极的作用。

在西藏地区的扶贫搬迁中，有一部分成本是要投入安置地的基本市政建设与公共服务供给提高上，这样客观上也促进了安置地的经济全面发展，更加有利于基层公共安全的实现、社会的稳定。因此成本效益是西藏扶贫搬迁与安置地共同发展的一个巨大驱动。

二、西藏扶贫搬迁与安置地共同发展的政策内涵

西藏的扶贫搬迁政策具有良好的制度资源，是我国目前农村社会救助体系的重要组成部分，要实现与安置地共同发展，必然会在自然生态、经济、社会、政治等多个层面产生积极意义。

（一）政策目标

任何公共政策都是在一定的价值判断基础上制定的，它代表着社会基本群体的利益需求。西藏扶贫搬迁政策的逻辑起点和价值取向是实现公共利益。这样西藏扶贫搬迁与安置地共同发展的政策目标是：消除贫困，保护生态；搬迁移民“搬得出、稳得住、能致富”；兼顾经济发展与社会利益；安置地更好的提供就业、教育、社会保障与医疗保险等基本公共服务；促进区域一体化和地区协调、实现社会稳定与国家安全。

（二）深化农牧业的供给侧改革

西藏扶贫搬迁与安置地共同发展本质上还是深化农牧业的供给侧改革。2016年12月31日，自治区党委、政府召开全区经济工作会议上部署“深入推进农牧业供给侧结构性改革，促进农牧业提质增效、农牧民增收”工作时，强调“要处理好扶贫搬迁向城镇聚集和向生产资料富裕、基础设施相对完善地区聚集的关系，坚持易地搬迁、同步搬迁与新型城镇化建设相结合”。[9]

供给侧结构性改革是当前和今后一个时期我国经济工作的主线，从长远来看，也是我们跨越中等收入陷阱的“生命线”。脱贫攻坚是全面建成小康社会最艰巨、最紧迫的任务，是一场输不起的战争。二者在思路方法、工作要求和内在逻辑上是一致的。扶贫搬迁是西藏脱贫攻坚的主要方式，也是农业供给侧结构性改革的重要路径。西藏的扶贫搬迁就是为贫困户提供较好的外部生产或就业条件，在供给方面首先加强，积极改革，从而精准发力，带动产业结构调整，促进整个农牧业的良性发展。

（三）扶贫与安置地的可持续发展

可持续发展理论认为生态环境的承载能力是有限的，如果人类的生产和消费超过了这一限度，将会造成生态环境的破坏，更严重的可能会造成生态系统的崩溃。2016年8月，习近平总书记考察青海时明确提出：易地扶贫搬迁要实现可持续发展。在西藏，对处于生态关键区、脆弱区的贫困人口实施搬迁，通过有效的生态治理和补偿措施使迁出区的生态环境得到改善。搬迁缓解了迁出区人口与资源的矛盾，使迁出区自然植被和生态系统得到有效恢复。西藏的扶贫搬迁政策内涵必然包括搬迁移民和安置地的可持续发展。

（四）实现社会公平与稳定

社会公平问题是任何一个社会的发展都存在与经济因素和非经济因素紧密关联的问题。生活在社会中的每个人随时都会自觉不自觉地进行这种横向和纵向的比较，这种比较使人们产生公平和不公平的感觉，进而直接影响我们的行为导向[10]。

在西藏的扶贫搬迁安置过程中，被安置的农牧民不可避免地会对搬迁安置前后的收入水平和生活状况进行横向或者纵向的对比。当前后变动大于他们的期望值时，他们便会感到受到公平待遇，进而增进对于搬迁安置政策及政府行为的认同；当前后变动小于期望值时，就会感觉受到了不公平的待遇，因而产生怨恨情绪，更严重的会产生挫败感、愤怒感，不仅会对搬迁安置后的生活深感不满，甚至会对搬迁安置政策及政府行为产生怀疑。且在实施扶贫搬迁安置工程的过程中，不可避免地会出现一些不公平、不科学的现象，对此必须采取切实有效的措施，通过有效的制度安排加以消除，实现社会公平。

三、西藏扶贫搬迁与安置地共同发展面临的多重困境

西藏的扶贫工作尽管成绩斐然，势头良好，但是由于基础条件较差，致贫原因多样以及人类自身的生存空间包含地理性、经济性和社会性等多重属性，这些都是西藏的扶贫搬迁与安置地共同发展要面临多重困境。

（一）扶贫搬迁移民安置的空间困境

从西藏自治区搬迁移民扶贫的实践来看，大多数贫困人口迁移的空间并没有突破县域的范围，更确切地说，绝大多数贫困人口的迁移集中安置在附近的乡镇范围内。而这些乡镇依然相对功能单一，积聚周边贫困农牧民能力有待提高。西藏地区传统国土使用上主要分：以农业为主的农牧区、以牧业为主的农牧区和纯牧业区三类 ，总体上还是以农牧业为主。那么在西藏新型城镇化过程中的扶贫搬迁，其实也是一个农牧区人口如何实现非农化的问题，这样西藏的城镇就有一个集聚农牧人口，承担安置搬迁贫困移民的功能。“十二五”期间，中央与西藏政府为加快西藏新型城镇化的进程，对城镇的基础建设投入加大，实施了大量的农牧民安居工程，但是受制于农牧民传统生产生活方式，安居工程的住房大量空置。因此，西藏城镇集聚周边农牧民的能力还有很大的提升空间。西藏的扶贫搬迁，一方面搬迁移民有安置空间的需求，另一方面安置地的吸引力和承载力有待提高。

（二）扶贫搬迁移民可持续生计困境

西藏的贫困人口基数大、贫困集中连片，人居环境差、生产方式落后、贫困人口素质低等因素，一直制约着贫困地区的经济社会发展。扶贫搬迁安置是一项涉及经济、社会、文化、资源、环境等多方面的系统工程。Scones 认为“一个生计维持系统包括能力、资产(既包括物质资源，也包括社会资源)以及维持生活所必须的活动[11]。首先，扶贫搬迁中农牧民的意愿与安置后的现实存在偏差。西藏的农牧区长期有诸多优惠政策，如“三个长期不变”，自治区政府整合财政资金、社会资金、民间资金和援藏资金，实施包括农房改造、游牧民定居、扶贫建设等。这样的政策客观上使西藏的农牧民与全国其他地区的农牧民相比，享有更多的财政转移性收入，而这种收入只能因“农牧民”身份获得。与之相对应，西藏的城镇居民，也就是安置地的原住民却不能在购房、子女上学等方面享有同等的特殊优惠政策。因此农牧民，尤其是牧民，迁入安置地，会认为自己原本获得的一些补贴与资源会丧失，且在城镇没有工作保障，不如继续原来的农牧生活。另一方面，扶贫搬迁移民的现有素质和能力导致其“造血功能”和自身发展能力不足。这些都在客观上导致西藏扶贫搬迁移民的自身发展有限，可持续生计面临困境。

（三）安置地的社会支持困境

搬迁移民是利用行政力量与政策倾斜对导致贫困生成的空间因素进行改造，这种改造也是存在一定代价的。从社会的角度看，这种代价主要表现为社会关系网络的断裂与重组、社会支持力量的衰弱。居住空间发生了改变，迁移人口以往习惯和熟悉的社会互动方式与结构都将发生变化。其一，异地搬迁带来了社会关系网络的改变，以往农牧民按照自然熟人社会的逻辑来开展社会生活，而在集中居住，搬入安置地之后，这种方式和习惯难以维持。其二，以往农牧民以小型村落或者寺庙形成的公共空间，在安置地集中居住后，也将不复存在，或者说需要经历较长的时间才能形成新的公共空间。这样扶贫搬迁移民共同的公共价值体系需要重建，社会关系与社会支持弱化。其三，搬迁移民带来的社会空间变化致使贫困阶层的空间固化与集聚。

（四）安置地的经济承载和接纳困境

在西藏的扶贫搬迁移民安置的多种类型中，绝大多数搬迁户都是在原来所属的县域和乡镇范围内被重新安置的。这就意味着，尽管在一定程度上，搬迁户可以使用更便利和全面的基础设施，但是其距离经济中心的距离、进入市场的机会成本和所在区域的发展定位及其蕴含的政策优惠等内容并没有得到明显的改善。搬迁移民只是在微观层面改变了贫困户所处的经济空间和政治空间，因此搬迁移民生计的可持续性就成为一个问题。

搬迁移民迁入地并非地方的重点开发区域和战略中心，因而迁入移民难以享受所在区域经济发展带来的涓滴效应。与此同时，因居住空间从村庄共同体向社区转变，贫困迁移人口还将面临一系列的管理问题和参与问题。比如，对于房屋建筑格局、社会管理和项目实施等，迁移人口较难参与且其对相关信息的知晓程度较低。虽然迁移人口在新居住地生活，但是其户籍和基本政治权利的行使空间并没有发生变化。搬迁移民不仅要考虑降低贫困人口进入市场的成本，缩短其与经济中心的距离，同时还需要加强政策优惠的支持，保障移民便捷地行使其基本政治权利。

四、 西藏扶贫搬迁与安置地共同发展的创新策略

搬迁是方法和手段，扶贫与安置地的共同发展是目的与根本。西藏的扶贫搬迁是一个综合的系统工程，包括自然生态空间、经济、社会和政治等空间因素也是重要构成要素。因此要对现有的搬迁移民进行优化和升级，才能避免移民生活水平下降和生计不可持续的问题。在具体实施上，可以有以下具体策略。

（一）依托党的领导，鼓励多元参与

在西藏的扶贫搬迁与安置地共同发展，如何用好“以产业扶贫，用党建扶根”分外重要。这首先要在西藏的扶贫搬迁过程中加强思想建设，树立“自强、自立” ，防止“等、靠、要” ，使搬迁移民思想“脱贫”，生活生产资料充足之后，实现良性、有机、可持续发展，最终奔向小康社会，共同富裕。其次，在扶贫搬迁过程中，除了政府之外，企业、非政府组织都有参与。西藏的扶贫搬迁与安置地的共同发展，可以在党的领导下，全面动员、多元参与、政策配套，保证了扶贫搬迁工程的顺利实施。尤其在资金整合、项目建设、产业发展、技能培训等方面，要在党的领导下，政府主导，鼓励社会帮扶、群众参与的模式以及政府、企业、社会对口帮扶的工作机制。

（二）依托科学规划，有序搬迁安置

西藏的扶贫搬迁要依托科学规划，细致摸底分类，合理选择迁入地和搬迁安置模式，实现有序搬迁安置。首先，要摸清贫困人口的经济收入来源及主要致贫因素，分类施策，结合实际，科学制定“一户一策”的脱贫措施。其次，在安置地的选择上，迁入地要有较大的人口环境容量和经济容量，搬迁规模必须控制在迁入地人口环境容量的承受能力范围内，并留有发展余地。还有，安置方式要多样化，宜集中则集中，宜分散则分散，宜插花则插花。单个安置点的规模可大可小，但总体上以 “大分散，小集中”为主，即点多、分散的建设方式。

（三）依托西藏新型城镇化，小城镇集中安置

城镇化本身就是农村人口向城镇集中，与之相随的是生产方式从传统过渡到现代，生活方式从自给自足到消费交换的变迁。西藏新型城镇化的加速前进，背后有强大的国家财政支持。同时，西藏经济发展的难得机遇吸引了大量的投资者进藏创业兴业，这也是扶贫搬迁的重要基础。到目前为止，自治区已经有26个特色小城镇示范建设的城镇，工作机制创新、强化规划管理，推进投融资改革等方面取得了初步成效。这些生态环境良好、基础设施完善、人居环境优良、经济社会协调的特色小城镇可以发挥辐射与示范作用，是西藏扶贫搬迁安置地的重要选择与依托。

（四）依托旅游产业发展，景区开发安置

西藏作为世界旅游目的地，旅游业是经济发展的六大支柱产业之一。2016年，全区累计接待国内外游客2315.94万人次，同比增长14.8%。其中，接待国内游客2283.75万人次，同比增长14.9%；接待入境游客32.19万人次，同比增长10%；实现旅游总收入330.75亿元，同比增长17.3%，实现了“十三五”良好开局[12]。在西藏，旅游业已成社会就业和群众增收的重要渠道，对外交流的重要平台，吸引投资的重要领域，展示社会主义新西藏的重要窗口。因此，依托旅游景区开发安置的搬迁方式成为贫困户脱贫致富的有效途径之一。具体可以在旅游资源开发过程中，通过在旅游景区内或景区附近建移民安置点，利用以工代赈资金新建移民住房，完善水电路等配套基础设施，改善就医、入学等条件，选择相对有经营头脑、思想灵活的农牧民进行搬迁。农牧民迁入后，通过开设特色藏餐、旅游服务摊点、开展民族风情旅游活动、开发旅游服务产品等逐步走上脱贫致富之路。

（五）依托产业结构调整，合理安置

从其他地区的扶贫搬迁经验来看，扶贫搬迁贫困户最终脱贫有几个特点：其一是安置地有致富的产业；其二，安置地有能带动地方经济同时又能吸纳足够劳动力的新型企业；其三，农民实用技术培训到位，与市场接轨。对西藏地区而言，安置地的产业结构升级与调整，可以增加其经济的承载能力。在具体实践中，可以把扶贫搬迁安置工作与推动农牧业产业结构调整、拓宽农牧民增收渠道有机结合起来，利用有利的自然资源条件，对农牧产品进行深加工，培育市场；还可以开发丰富的民族文化资源，譬如唐卡、藏戏等等，发展文化产业，建立“安置地 + 企业 + 合作社 + 农牧民”的联动模式，利用电子商务平台和现代物流，合理安置，共同发展。

（六）提升安置地公共服务

提升西藏安置地的公共服务能力，使其能够提供有效、优质的公共服务与公共产品，满足扶贫搬迁户与原住民的物质与精神需求。加强安置地的公共服务基础设施配套，增强对人口集聚和服务的支撑能力。根据城镇常住人口增长趋势和空间分布，统筹布局建设学校、医疗卫生机构、文化设施、体育场所等公共服务设施。加强安置地的公共安全的保障措施，建立突发事件应急管理体系。强化信息网络、数据中心等信息基础设施建设。促进跨部门、跨行业、跨乡镇的政务信息共享和业务协同，强化信息资源社会化开发利用。

（七）做好安置地新居民融入工作

当前学术界和不少地方政府把离开了乡村并开始长期居住在城镇区域的人们称为“新居民”。广义上来讲，相对安置地的原住民，西藏的扶贫搬迁居民是安置地的“新居民”。人口流入地主要是城镇和自然经济条件较好的村庄。西藏扶贫搬迁中新居民的社会融入，是指在流入安置地的融合。西藏由于特殊的自然、人文等条件，其扶贫搬迁中的安置地的新居民有与内地其他省市不完全相同的特征。其一，居住地由原来的自然条件恶劣的农牧区改为城镇或者条件较好的村庄，离开了原来的土地和农牧业生产，开始从事二、三产业。其二，宏观上呈大分散与小区域集聚相结合的分布特点。西藏的扶贫搬迁新居民遍布全区，但同时又多集中在拉萨、日喀则、山南、昌都、林芝等相对交通便利、商贸发达的区域。其三，民族构成上，以藏族为主。其四，普遍受教育程度较低。其五，新居民中的年轻一代，主动融入安置地，成为现代城镇生活一员的意愿较强，但是基本技能缺乏、文化水平有限等致使其多从事临时、低收入的工作。西藏的扶贫安置新居民社会融入工作，既要完善法律法规和制度规范，加强宏观的管理调控，更要加快以“改善民生”为重点的社会经济建设项目，扩大公共服务涵盖的范围领域，坚持“合理规划、做好服务、健全管理、公平对待”，推动新居民社会融入工作健康协调发展。

总之，通过依托党的领导，鼓励多元参与；依托科学规划，有序搬迁安置；依托西藏新型城镇化，小城镇集中安置；依托旅游产业发展，景区开发安置；依托产业结构调整，合理安置；提高安置地公共服务供给能力；做好安置地新居民融入工作等创新策略，有助于西藏扶贫搬迁与安置地的共同发展。

[参考文献]

[1]http://www.chinanews.com/cj/2016/03-21/7805287.shtml.

[2]http://www.tibet.cn/news/focus/1493258830763.shtml.

[3]http://www.xizang.gov.cn/xwzx/ttxw/201701/t20170103_116

999.html.

[4]The United Nations Development Programme.China National Human Development Report 2013.Beijing: ChinaTranslation & Publishing Corporation, 2013.[联合国开发计划署.2013中国人类发展报告[M].北京: 中国对外翻译出版公司，2013.

[5]转引自：焦永利.郇雷.中西部新型城镇化的战略方向及西藏城镇化的政策建议[J].西藏研究，2014（6）.

[6]http://www.xdrc.gov.cn:8082/.

[7]西藏自治区.西藏自治区“十三五”时期国民经济和社会发展规划纲要[N].西藏日报.2016-04-24.

[8]http://www.chinatibetnews.com/zw/qwfb/201604/t20160423_1194980.html#_Toc441106683.

[9]http://tibet.news.cn/leader/20170121/3630586_c.html.

[10]参见：关力.亚当斯及其公平理论[J].管理现代化,1988(4)；周鹏.中国西部地区生态移民可持续发展研究[D].中央民族大学，2013.

[11]Scones.Sustainable rural Livelihoods: a framework for analysis[C].Working Paper 72.Brighton: Institute.

of Development Studies,1998.

[12]http://www.tibet.cn/travel/news/20170310/1489128004893.shtml.